改革開放以來，經過恢復重建和不斷發(fā)展，我國的注冊會計師事業(yè)取得了顯著成就。會計師事務所超過7，200家，執(zhí)業(yè)注冊會計師超過8.5萬人，法律制度體系基本健全，注冊會計師執(zhí)業(yè)范圍和服務對象日益拓展，執(zhí)業(yè)能力和監(jiān)管水平穩(wěn)步提高，社會影響力和國際話語權逐步增強，在維護經濟秩序和社會公眾利益等方面發(fā)揮了重要作用，注冊會計師行業(yè)已經成為促進經濟社會健康發(fā)展不可或缺的力量。但是，由于起步較晚、基礎薄弱等多種因素影響，我國注冊會計師行業(yè)的整體水平與綜合國力的發(fā)展要求和全球會計行業(yè)發(fā)展水平還有較大差距。為了貫徹落實國務院《關于加快服務業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2007]7號），明確當前和今后一個時期加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)的指導思想、目標任務和工作重點，現提出以下意見。
一、加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)的重要意義
我國是全球最大的新興市場和發(fā)展中國家，經濟總量已躍居世界第三位。經濟越發(fā)展，會計越重要。隨著國際化、信息化逐步深入和我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現代化進程的不斷加速，注冊會計師行業(yè)出現了前所未有的發(fā)展機遇，蘊藏著巨大的發(fā)展空間，同時也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，比如：會計師事務所規(guī)模普遍偏小、布局不盡合理、執(zhí)業(yè)領域較窄、高端人才缺乏、內部治理和運行機制需要完善、執(zhí)業(yè)水平和執(zhí)業(yè)質量有待提高、行業(yè)現狀與我國經濟總量和國際地位不相適應等。發(fā)展是硬道理。只有奮發(fā)圖強、改革創(chuàng)新、跨越發(fā)展，才能做到順時應勢、不負重托、不辱使命，為經濟社會健康發(fā)展和貫徹中央“走出去”戰(zhàn)略作出應有貢獻。
注冊會計師行業(yè)作為知識密集型產業(yè)和高端服務業(yè)，在促進建立現代企業(yè)制度、引導資源合理配置、提高會計信息質量、維護市場經濟秩序和社會公眾利益等方面承擔著重要職責。注冊會計師行業(yè)發(fā)展水平高低，在一定程度上衡量和體現著一國經濟社會發(fā)展水平和綜合國力。加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)，既是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，又是維護國家經濟安全的戰(zhàn)略舉措，同時也是繁榮和發(fā)展服務業(yè)，吸納和擴大就業(yè)，促進社會和諧穩(wěn)定的重要內容。
目前，由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機對實體經濟造成的影響仍在蔓延。黨中央、國務院高瞻遠矚、審時度勢、果斷決策，實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，迅速出臺保增長、擴內需、調結構、重民生、促就業(yè)等一系列方針政策，收到了良好成效。加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)，充分發(fā)揮注冊會計師行業(yè)在經濟社會發(fā)展中的作用，對于應對金融危機，促進我國經濟平穩(wěn)較快發(fā)展，同樣具有十分重要的現實意義。
二、加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)的指導思想、基本原則和主要目標
（一）加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)的指導思想。
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，全面總結行業(yè)發(fā)展過程中的經驗教訓，圍繞當前困擾行業(yè)發(fā)展的突出問題，著力從體制、機制、制度上深化改革、開拓創(chuàng)新，通過各種扶持政策和有效措施，努力形成大中小會計師事務所協調發(fā)展的合理布局，重點培育特大型會計師事務所，積極扶持大型會計師事務所，科學引導中小會計師事務所規(guī)范發(fā)展，不斷擴大執(zhí)業(yè)領域和執(zhí)業(yè)范圍，進一步提升執(zhí)業(yè)質量和內部治理水平，加快培養(yǎng)行業(yè)高端人才，大力改善執(zhí)業(yè)環(huán)境，全面加強行業(yè)監(jiān)管、誠信和文化建設，促進注冊會計師行業(yè)又好又快發(fā)展。
（二）加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)的基本原則。
加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)，應當遵循以下基本原則：
一是堅持解放思想、改革創(chuàng)新。要立足我國國情，借鑒國際經驗，認真研究、準確把握行業(yè)發(fā)展規(guī)律，在遵循法制要求和市場規(guī)則的基礎上，積極探索加快行業(yè)發(fā)展的多種模式、途徑和方法，摒棄一時一域的狹隘之見，一心一意、齊心協力謀發(fā)展。
二是堅持加快發(fā)展、穩(wěn)步推進。要深入分析我國注冊會計師行業(yè)發(fā)展的客觀現狀、顯著特征和宏觀走勢，既積極穩(wěn)妥，又扎扎實實；既要防止一哄而起、盲目跟風，又要避免反應遲緩、貽誤機遇。
三是堅持政府引導、市場運作。要妥善處理政府、行業(yè)協會、會計師事務所之間的關系，重視政府的宏觀政策、引導扶持和監(jiān)督管理，發(fā)揮行業(yè)協會的自律協調作用，尊重會計師事務所的首創(chuàng)精神和市場主體地位，支持其按照市場規(guī)律和公平自愿原則進行優(yōu)化組合，確保合并、分立和重組規(guī)范運作。
（三）加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)的主要目標。
力爭在未來5-10年內，努力實現以下主要發(fā)展目標：
——會計師事務所布局更為合理。基本形成特大型、大型會計師事務所和中小會計師事務所執(zhí)業(yè)領域各有側重、服務對象各有傾斜、競爭優(yōu)勢各有特點、發(fā)展空間各得其所、地域分布較為合理，不同規(guī)模的會計師事務有序競爭、接續(xù)發(fā)展的合理布局。
——會計師事務所競爭力明顯增強。重點培育5-10家年收入規(guī)模在30億元以上、具備較好國際聲譽和競爭力、能夠為我國企業(yè)境外上市和“走出去”提供跨國經營綜合服務的特大型會計師事務所?；緦崿F關系國計民生的重點骨干企業(yè)境外投融資，由我國特大型會計師事務所提供會計審計相關服務的目標。積極扶持100家左右能夠為上市公司和大型企業(yè)提供服務的大型會計師事務所。促進中小會計師事務所規(guī)范有序健康發(fā)展。基本實現我國注冊會計師行業(yè)業(yè)務收入翻一番、年收入規(guī)模突破600億元的目標。
——會計師事務所執(zhí)業(yè)領域大幅度拓展。認真落實《公司法》“公司應當在每一會計年度終了時編制財務會計報告，并依法經會計師事務所審計”的規(guī)定，推動各種類型公司接受注冊會計師審計逐步規(guī)范化、制度化。在鞏固企業(yè)客戶的同時，積極促進與公眾利益密切相關的非企業(yè)單位納入注冊會計師審計范圍；在鞏固財務報表審計、資本驗證、涉稅鑒證等傳統(tǒng)業(yè)務的基礎上，進一步延伸到企事業(yè)單位內部控制、并購重組、資信調查、業(yè)績評價、司法會計鑒定、投資決策支持等相關領域，推動內部控制審計和管理咨詢成為行業(yè)發(fā)展新的增長點，促進特大型和大型會計師事務所業(yè)務加速向高端型、高附加值業(yè)務轉變和升級。
——會計師事務所組織形式全面改進?；就瓿商卮笮汀⒋笮蜁嫀熓聞账蛱厥馄胀ê匣锝M織形式轉換，鼓勵中小事務所采用普通合伙制組織形式。
——會計師事務所和注冊會計師執(zhí)業(yè)環(huán)境明顯改善，指定業(yè)務、索取回扣、壓價招標、人為設置地區(qū)和行業(yè)壁壘等制約會計師事務所發(fā)展的不當行為得到有效治理，會計師事務所和注冊會計師執(zhí)業(yè)環(huán)境更加公平和優(yōu)化。
——注冊會計師隊伍結構更加優(yōu)化、從業(yè)人員發(fā)展壯大?；緦崿F執(zhí)業(yè)注冊會計師和會計師事務所從業(yè)人員數量各翻一番、分別接近20萬人和50萬人的目標，推動中青年注冊會計師逐步成為發(fā)展注冊會計師行業(yè)的中堅力量。
——注冊會計師執(zhí)業(yè)責任保險制度基本建立并落實到位，會計師事務所抗風險能力進一步增強。
——注冊會計師行業(yè)信息化逐步普及?；緦崿F特大型和大型會計師事務所利用信息化手段實施財務報告、內部控制審計和提供其他相關服務，會計師事務所內部信息化管理水平明顯提高。行業(yè)監(jiān)管服務信息網絡體系基本完善，切實做到對行業(yè)狀況的實時動態(tài)監(jiān)控。
三、重點培育具備國際競爭力的特大型會計師事務所
（四）完善法律法規(guī)，優(yōu)化組織形式。
積極推動《注冊會計師法》的修改工作，完善配套制度辦法，大力推廣特殊普通合伙組織形式。這種組織形式是發(fā)達國家會計師事務所經過上百年發(fā)展摸索形成的可供借鑒的成功經驗。在《注冊會計師法》修改頒布前，鼓勵具備條件的會計師事務所開展特殊普通合伙模擬試點，為平穩(wěn)過渡積累經驗。
鼓勵探索“管理總部——業(yè)務分部”的管理模式，集中優(yōu)化配置會計師事務所資源，打造強有力的后臺支持系統(tǒng)，實現在管理總部統(tǒng)一控制下，各業(yè)務分部在人事、財務、業(yè)務、技術和信息等方面達到實質性的統(tǒng)一。
（五）探索多種模式，加快做強做大。
支持會計師事務所繼續(xù)采取總分所發(fā)展模式，通過吸收合并等形式，將有意融入的會計師事務所變更為分所，實行總所對分所的統(tǒng)一管理和集中控制；同時，徹底解決總所與分所法律形式雖統(tǒng)一但實質上各自為政的問題。大型會計師事務所依照法律程序和公平自愿原則，吸收當地會計師事務所成為分所的，各地財政部門應當給予支持。
鼓勵多家會計師事務所本著平等、自愿、互利、共贏的原則注冊組建會計師事務所管理公司，負責所屬各會計師事務所的協調運作和統(tǒng)一管理。在管理公司范圍內應實現統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一業(yè)務管理、統(tǒng)一資源調度、統(tǒng)一質量控制、統(tǒng)一教育培訓、統(tǒng)一信息技術平臺，逐步實現實質上的一體化，切實做到資金到位、人員到位、管理到位。條件成熟時，管理公司應當即刻采用特殊普通合伙組織形式，將所屬的各會計師事務所融合為完全統(tǒng)一的會計師事務所。
會計師事務所發(fā)展為特大型會計師事務所，應當重視發(fā)揮香港和澳門特別行政區(qū)的窗口和平臺作用，選擇1家香港會計師事務所作為其成員所或分所，為增強境外業(yè)務競爭力創(chuàng)造必要條件，實現兩地會計行業(yè)的雙贏和協調發(fā)展。
加盟國際會計公司是做強做大注冊會計師行業(yè)的渠道和途徑之一，但并非唯一模式。引導我國會計師事務所審慎加盟國際會計公司，集中精力將本土會計師事務所打造為國際化品牌。會計師事務所確需加盟國際會計公司作為成員所的，應當維護中國品牌，堅持中國成員所的獨立性、主導權和控制力，并在人才培養(yǎng)、技術合作、經驗共享、市場開拓等方面取得實際成效。
（六）強化政策支持，加大扶持力度。
財政部門要會同有關部門研究制定加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)的支持政策，加大扶持力度，消除行政壁壘，打破行業(yè)分割，逐步解決資格林立、執(zhí)業(yè)限制等問題，并在人才引進、稅收政策、外事外匯、執(zhí)業(yè)收費等方面爭取相關部門給予更大支持。要認真貫徹落實商務部等九部委《關于支持會計師事務所擴大服務出口的若干意見》（商服貿[2007]507號），為特大型會計師事務所“走出去”提供便利條件。境外上市企業(yè)、金融保險企業(yè)以及關系國計民生的大型骨干國有企業(yè)，在公平競爭的前提下，應當優(yōu)先選擇特大型會計師事務所為其提供相關服務。
四、積極扶持大型會計師事務所加快發(fā)展
（七）堅持質量第一，適度擴大規(guī)模。
財政部要會同有關部門堅持依法行政、嚴格市場準入、擇優(yōu)授予許可，確保獲得證券期貨資格的大型會計師事務所經得起資本市場的考驗。隨著經濟社會和資本市場的發(fā)展，需要相應數量的具備證券期貨資格的會計師事務所為上市公司提供會計審計和相關服務，為廣大投資者和社會公眾進行投資決策提供專業(yè)技術支持。在此過程中，要根據資本市場發(fā)展狀況，堅持質量第一的原則，逐步擴大證券期貨資格會計師事務所數量，力爭以證券期貨資格會計師事務所為主體、為上市公司和大型企業(yè)提供服務的會計師事務所達到或接近100家。
（八）擇優(yōu)予以扶持，不斷發(fā)展壯大。
財政部要會同有關部門積極為大型會計師事務所拓展業(yè)務，以做好上市公司財務報告審計和內部控制審計為基礎，不斷開拓新領域，促進大型會計師事務所與特大型會計師事務所享受同等待遇。大型會計師事務所要深入研究、主動適應上市公司和非上市大型企事業(yè)單位的發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務需求，以優(yōu)質服務贏得市場信賴和廣大客戶認可。鼓勵收入規(guī)模較大、治理機制科學、發(fā)展勢頭良好的大型會計師事務所采用吸收合并或通過組建管理公司等模式，實現強強聯合，發(fā)展成為特大型會計師事務所。
五、科學引導中小會計師事務所規(guī)范發(fā)展
（九）突出服務特色，重在做精做專。
中小會計師事務所的服務對象應當定位于中小企事業(yè)單位，這一領域的單位眾多，需求量大，業(yè)務范圍廣泛，具有廣闊的發(fā)展空間。中小會計師事務所應當發(fā)揮自身優(yōu)勢，以中小企事業(yè)單位為服務基礎和重點對象，同時關注代理記賬、稅務代理、外包業(yè)務、IT支持、個人理財、社區(qū)事業(yè)等咨詢服務領域，積極承辦社會主義新農村建設中“村賬鄉(xiāng)管”、“鄉(xiāng)財縣管”相關會計審計服務。
（十）服從市場選擇，實現接續(xù)發(fā)展。
中小會計師事務所經過不斷發(fā)展，具備條件和實力的，可以依法申請取得證券期貨業(yè)務資格。鼓勵確有專長、信譽良好，成長快速、規(guī)模趨大的中型會計師事務所成為大型會計師事務所或其分所，獲得更大的發(fā)展空間。
六、全面實施注冊會計師行業(yè)人才戰(zhàn)略
（十一）加大人才投入，優(yōu)化人才政策。
會計師事務所應當在行業(yè)人才培養(yǎng)中發(fā)揮基礎性、主渠道作用。要制定員工職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各層次人才培養(yǎng)計劃，加大經費投入，分階段、分步驟抓好組織實施。加盟國際會計公司的中國成員所，要與國際會計公司簽署人才培養(yǎng)協議。要積極參與注冊會計師行業(yè)領軍人才培養(yǎng)規(guī)劃，加強業(yè)務練兵和崗位培訓，致力于培養(yǎng)一批專業(yè)扎實、技術過硬、知識面廣的領軍人才。要改革完善人力資源政策，把加快培養(yǎng)中青年管理團隊和業(yè)務骨干列入重要議事日程，推動從業(yè)人員隊伍順利實現新老交替、平穩(wěn)過渡。要進一步優(yōu)化激勵約束機制、考核分配制度及合伙人進入與退出機制，老同志要扶持中青年骨干，中青年同志要優(yōu)待退居二線的老同志。要培育尊重人才、保護人才、激勵制度向優(yōu)秀人才傾斜的人才文化，形成以事業(yè)留人、待遇留人、感情留人、合伙文化留人的良好氛圍。
（十二）搭建良好平臺，創(chuàng)新培養(yǎng)機制。
財政部和各省級財政部門、行業(yè)協會要大力抓好行業(yè)領軍人才和后備人才培養(yǎng)工作，力爭用10年左右的時間，培養(yǎng)100名左右在業(yè)內具有較高聲望、在行業(yè)“走出去”過程中能夠發(fā)揮“領頭羊”作用的領軍人物，培養(yǎng)1000名左右能夠承擔國際化業(yè)務的復合型人才。要力爭把注冊會計師行業(yè)領軍人才培養(yǎng)納入國家專業(yè)人才培養(yǎng)體系，加大扶持力度，健全選拔、培養(yǎng)、考核、使用與激勵制度，打造行業(yè)領軍人才培養(yǎng)的優(yōu)勢品牌，發(fā)揮領軍人才對行業(yè)從業(yè)人員的輻射、帶動和促進作用。要進一步加大教育培訓力度，著力提高行業(yè)從業(yè)人員的整體素質。要積極選聘高校應屆優(yōu)秀畢業(yè)生和海內外優(yōu)秀人才，抓好人才儲備，優(yōu)化隊伍結構，為我國注冊會計師行業(yè)發(fā)展提供人才保障。
七、不斷強化注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)管和自律約束
（十三）嚴格市場準入，加強過程監(jiān)管。
財政部要會同有關部門加強對證券期貨資格會計師事務所及其注冊會計師的直接監(jiān)管；各省級財政部門要加強對中小會計師事務所的監(jiān)管，建立完善定期檢查制度，采取多種形式交流監(jiān)管經驗；注冊會計師行業(yè)協會要加強行業(yè)自律。各級財政部門要加強會計師事務所行政許可和注冊會計師注冊備案，從源頭上防范和杜絕不具備資格的會計師事務所和注冊會計師違法執(zhí)業(yè)。要嚴格落實“誰審批、誰負責”的行政許可基本要求，利用多種形式加強后續(xù)監(jiān)管，及時跟蹤了解會計師事務所有關信息和動態(tài)，防止出現重審批、輕監(jiān)管等現象。要加快行業(yè)管理信息系統(tǒng)建設，完善業(yè)務報備等各項管理制度，加大處罰力度，嚴厲懲治通同舞弊、掛名簽字、兼職執(zhí)業(yè)等違法違規(guī)行為，切實把會計師事務所及其注冊會計師有進有退制度落到實處。中小會計師事務所不得以各種形式承接證券期貨相關業(yè)務。禁止會計師事務所出現一所多章分頭簽發(fā)業(yè)務報告等行為。
（十四）健全監(jiān)管體制，提高監(jiān)管效能。
繼續(xù)鞏固完善政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會公眾監(jiān)督有機協調、相互補充的監(jiān)管體制。依法理順有關監(jiān)管部門的監(jiān)管職責，完善行業(yè)監(jiān)管聯席會議制度和溝通協調機制，提高監(jiān)管效能，避免多頭重復檢查，切實減輕會計師事務所負擔。要寓監(jiān)管于服務之中，將強化監(jiān)管與改進服務結合起來，將打擊不良風氣、違規(guī)行為與表彰先進、弘揚正氣結合起來，推動注冊會計師行業(yè)始終保持良性快速發(fā)展態(tài)勢。
八、加強注冊會計師行業(yè)誠信和文化建設
（十五）加強誠信建設，鑄造誠信精神。
誠信是注冊會計師行業(yè)的安身立命之本和長遠發(fā)展之基。要繼續(xù)大力弘揚誠信為本、操守為重、堅持準則的職業(yè)風尚，深入推進行業(yè)法制教育和誠信建設，健全行業(yè)信用管理制度和誠信檔案制度，建立推廣行業(yè)從業(yè)人員誠信宣誓制度和會計師事務所誠信公約制度，推動獨立、客觀、公正的執(zhí)業(yè)精神深入人心，不斷提升行業(yè)的誠信度和公信力。
（十六）狠抓內部治理，建設人合文化。
會計師事務所要確立打造“百年老店”的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標，吸收借鑒國際同行先進管理經驗，充分利用現代信息技術手段，狠抓內部治理、嚴格質量控制，加快完善“權責清晰、決策科學、管理嚴格、和諧發(fā)展”的治理機制，建立健全以決策程序、風險控制、人才培養(yǎng)、收益分配、執(zhí)業(yè)網絡協調為重點的內部管理制度，增強管理的科學性和透明度。財政部門在考核、評價會計師事務所時，要將其內部治理情況作為重要考核指標。要采取切實有效的措施，積極培育人合、智合、心合的合伙文化。主任會計師、合伙人、股東和高級管理團隊應當在文化建設中發(fā)揮主導作用，同時引導和規(guī)范從業(yè)人員行為，形成整體團隊的向心力，促進會計師事務所長遠發(fā)展。
九、強化注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展的組織領導
（十七）強化組織領導，明確職責任務。
財政部門作為我國會計和注冊會計師行業(yè)的主管部門，要全面把握加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)的形勢和任務，加強領導、落實責任，科學籌劃、認真實施，確保加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)的各項政策措施落到實處、抓出實效。
財政部應當制定行業(yè)加快發(fā)展總體規(guī)劃、研究制定行業(yè)扶持政策、推進會計審計與內部控制國際趨同等效、培養(yǎng)行業(yè)領軍人才等關系行業(yè)發(fā)展全局的重要政策，加強對特大型和大型會計師事務所的培育和直接監(jiān)管，加快制定完善會計師事務所收費管理辦法、會計師事務所會計核算辦法、會計師事務所分所管理辦法、會計師事務所從事境外業(yè)務管理辦法、特殊普通合伙會計師事務所管理辦法、注冊會計師執(zhí)業(yè)責任保險辦法等行業(yè)基本管理制度。
各省級財政部門應當加強對本地區(qū)會計師事務所的監(jiān)管，根據財政部的統(tǒng)一部署，制定本地區(qū)注冊會計師行業(yè)發(fā)展規(guī)劃或實施意見，促進本地區(qū)注冊會計師行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展。
注冊會計師協會要充分發(fā)揮行業(yè)協會的橋梁紐帶作用，不斷加強行業(yè)自律、技術支持、繼續(xù)教育、權益維護、會員服務等職能，本著“以支定收、略有結余”的原則確定會費收取標準，支持會計師事務所加快發(fā)展，努力把注冊會計師協會建設成為行業(yè)之家。
（十八）加大宣傳力度，營造良好氛圍。
各級財政部門和注冊會計師協會要主動配合宣傳部門和新聞媒體，加大對注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)性質、重要作用、發(fā)展狀況、感人事跡等的宣傳力度，加深全社會對注冊會計師行業(yè)的認知度和認同感，營造理解、支持、尊重注冊會計師行業(yè)的有利氛圍，為加快發(fā)展注冊會計師行業(yè)凝聚共識、匯聚力量，創(chuàng)造更加良好的外部環(huán)境。
