[摘要]自20世紀(jì)二三十年代以來，“績效”、“績效管理”被引入到政府的公共管理范疇，并在八九十年代盛行。目前從績效的角度評價(jià)公共支出和預(yù)算安排的績效考評已成為西方國家進(jìn)行政府公共支出管理的一個(gè)重要手段?？冃Э荚u是績效管理的一項(xiàng)重要手段，績效審計(jì)又是績效管理、績效考評的重要組成部分。我國的財(cái)政部門、審計(jì)部門正分別從不同角度探索對公共支出的績效考評和績效（效益）審計(jì)工作。
一、績效考評的興起
績效是指人們行為的后果，包括業(yè)績和效果，是既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度?？冃У母拍钭钤缡窃诠ど唐髽I(yè)的管理過程中使用。當(dāng)時(shí)是由于現(xiàn)代企業(yè)所面臨的外部環(huán)境瞬息萬變、組織規(guī)模日益龐大、組織結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，早期科學(xué)管理時(shí)代的機(jī)械效率方法已無法全面反映企業(yè)的表現(xiàn)行為及業(yè)績，管理者就將績效的概念引入到對企業(yè)的管理過程中。自20世紀(jì)二三十年代以來，“績效”、“績效管理”被引入到政府的公共管理范疇，并在八九十年代盛行于西方國家政府公共管理過程中，主要的形式是對政府公共支出的績效進(jìn)行考評。
目前從績效的角度評價(jià)公共支出和預(yù)算安排的績效考評已成為西方國家進(jìn)行政府公共支出管理的一個(gè)重要手段。西方國家實(shí)行政府公共支出的績效考評，主要是民眾的要求，政府自身的需要和理論發(fā)展的結(jié)果。從20世紀(jì)90年代開始，西方各國基本上已經(jīng)建立了較為完善的政府支出績效考評制度和體系，并在政府公共支出績效考評的實(shí)踐中做了有益的探索，由此引發(fā)了20世紀(jì)80年代開始的，至今仍在進(jìn)行的西方國家的“政府再造運(yùn)動(dòng)”，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。這一運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是建立一個(gè)“少花錢多辦事”的高效政府，其手段是建立政府部門的績效考評制度，其核心是優(yōu)化公共資源的支出結(jié)構(gòu)，提高使用效率和效益。
政府公共支出績效考評，是指在一定的時(shí)限內(nèi)，對政府公共支出的目標(biāo)、結(jié)果、影響等方面內(nèi)容進(jìn)行綜合性的考核和評價(jià)。主要是強(qiáng)調(diào)政府公共支出管理中的目標(biāo)及結(jié)果的有效性關(guān)系，形成一種新的、面向結(jié)果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。主要內(nèi)容是制定明確合理的公共支出績效目標(biāo)，建立科學(xué)規(guī)范的績效考核指標(biāo)體系，對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果實(shí)施考核與評價(jià)，并運(yùn)用考評結(jié)果，提高預(yù)算編制水平和公共管理水平。 西方國家績效考評的對象主要包括兩方面，一個(gè)是對計(jì)劃或項(xiàng)目的績效進(jìn)行考評，一個(gè)是對部門的年度績效進(jìn)行考評，還可以對公共資金分配的決策者、資金的使用者、資金的管理者進(jìn)行績效考評。如果按政府公共支出的類型分，還包括對基本支出或項(xiàng)目支出進(jìn)行績效考評。
盡管績效考評的目的都是為了提高政府效率、改革政府公共管理、合理配置公共資源等，但在績效考評的實(shí)踐中，因各國政府的運(yùn)行機(jī)制不同，所采用的組織模式不盡相同，參與績效考評機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職責(zé)、權(quán)限也不同。西方各國大多由國會審計(jì)機(jī)構(gòu)、政府財(cái)政部門和政府的其他組成部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)，分別組織和承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)范圍內(nèi)的公共支出績效考評工作。其中比較典型的是美國和澳大利亞。美國對部門績效考評采取以國會審計(jì)署為主體的模式，另外參加績效考評的部門還有政府的“計(jì)劃與評價(jià)辦公室”、 “總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室”，它們從不同的方面對政府部門公共支出的績效進(jìn)行考評。澳大利亞采用的是混合模式，即對部門績效考評由國會審計(jì)署執(zhí)行，而對計(jì)劃或項(xiàng)目的績效考評由各部門執(zhí)行。國會審計(jì)署代表國會對各部門進(jìn)行年度績效考評，必要時(shí)審計(jì)署也選擇對部分計(jì)劃或項(xiàng)目進(jìn)行績效考評。
二、績效考評與績效管理、績效審計(jì)的關(guān)系
績效考評、績效管理、績效審計(jì)，都是社會經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。對政府公共支出進(jìn)行績效管理、績效考評和績效審計(jì)起源于20世紀(jì)三四十年代的西方發(fā)達(dá)國家，發(fā)展于20世紀(jì)七八十年代西方國家的政府再造運(yùn)動(dòng)，即新公共管理運(yùn)動(dòng)。在西方，對政府公共支出進(jìn)行績效管理是新公共管理運(yùn)動(dòng)的一個(gè)主要內(nèi)容，績效考評是績效管理一項(xiàng)重要手段，績效審計(jì)是績效管理、績效考評的重要組成部分。如美國，對政府部門的績效考評主要是由國會審計(jì)署通過開展績效審計(jì)來進(jìn)行的。到了20世紀(jì)90年代，對政府公共支出進(jìn)行績效考評，西方國家政府出臺的法律法規(guī)中明確了審計(jì)機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)在各自職責(zé)范圍內(nèi)的權(quán)力和義務(wù)。無論是立法型審計(jì)機(jī)關(guān)，還是行政型或其他型的審計(jì)機(jī)關(guān)，都從審計(jì)的角度，按照審計(jì)的程序，對政府組織、計(jì)劃或項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)。國會和政府的有關(guān)部門按照各自的職責(zé)和權(quán)限要求開展對公共支出的績效考評。
我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，伴隨改革的深化和國際國內(nèi)形勢的變化，社會對政府的的要求越來越高，政府需要進(jìn)一步提高決策、管理和服務(wù)的水平，加快建立高效廉潔、務(wù)實(shí)負(fù)責(zé)的政府進(jìn)程，盡快形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。財(cái)政部從2000年開始探索在我國公共財(cái)政體制框架下建立公共支出績效考評制度，嘗試建立一套由財(cái)政部統(tǒng)一組織管理，財(cái)政部門、各部門、項(xiàng)目或計(jì)劃單位分級實(shí)施的組織模式。也就是說，我國目前對政府公共支出進(jìn)行績效考評主要是由財(cái)政部門統(tǒng)一組織進(jìn)行，而對政府公共支出的績效審計(jì)則由審計(jì)機(jī)關(guān)來做。兩部門的工作相對獨(dú)立，并列進(jìn)行，分別由政府的財(cái)政、審計(jì)兩個(gè)部門具體組織實(shí)施，但總體目標(biāo)是一致的，都是為了促進(jìn)政府及其有關(guān)部門在資源既定的條件下為社會提供更多、更優(yōu)質(zhì)、更高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不斷提高管理效率，降低管理成本，增強(qiáng)政府行政的責(zé)任意識，提升公共支出的使用效益和管理質(zhì)量。（作者：審計(jì)署科技審計(jì)局 汪照全 華風(fēng)集團(tuán)公司 李雪萍）
