[摘 要] 黨的十七大提出了我國行政管理體制改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府｡本文從分析服務(wù)型政府提出的理論背景——新公共服務(wù)理論入手,探討了新公共服務(wù)理論的特征及對我國服務(wù)型政府績效審計評價的影響,借用平衡記分卡原理提出了我國服務(wù)型政府績效審計評價標(biāo)準的基本構(gòu)架｡
[關(guān)鍵詞] 服務(wù)型政府;新公共服務(wù)理論;平衡記分卡;績效審計評價標(biāo)準
[中圖分類號]F239.1;F272.5[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194(2009)03-0041-03
黨的十七大報告中提出,“加快行政管理體制改革､建設(shè)服務(wù)型政府”｡建設(shè)服務(wù)型政府現(xiàn)已成為我國政府改革的重要目標(biāo)｡審計署2006年在2003-2007年規(guī)劃的基礎(chǔ)上,在《審計署2006至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中又進一步提出“全面推進效益審計,到2010年初步建立起適合中國國情的效益審計方法體系”｡這必將推動我國政府績效審計的更加廣泛和深入的發(fā)展｡但我國政府績效審計在推廣和發(fā)展中卻面臨諸多的難題,其中最大的難點在于績效審計缺乏一套衡量公共部門和政府機關(guān)的評價標(biāo)準,而如何構(gòu)建服務(wù)型政府績效審計評價標(biāo)準更是一個新的難點問題｡
一､影響我國政府績效審計評價標(biāo)準確定的因素分析
(一)公共部門產(chǎn)出的特點是績效審計評價標(biāo)準難以確定的根源
與企業(yè)比較而言,政府及非營利組織是提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的組織,服務(wù)是看不見､摸不著的,對其質(zhì)量考核的難度較大,再次公共機構(gòu)具有目標(biāo)多元性和目標(biāo)彈性,并且政府績效審計的對象是多種多樣的,幾乎沒有什么限制,可以涉及與政府或非營利組織有關(guān)的各個方面,行業(yè)領(lǐng)域眾多,相互間專業(yè)的差異極大,而且人們在不同時間､不同區(qū)域､不同環(huán)境下對社會公共資源配置的結(jié)果所寄予的期望值和滿意度也大不相同｡因此政府績效審計的評價標(biāo)準具有不確定性是一種內(nèi)生性的特質(zhì)｡
(二)行政管理體制和政府績效管理的落后是影響績效審計評價標(biāo)準確定的重要因素
政府績效審計的標(biāo)準來源之一就是“由被審計單位確立的目的和目標(biāo)”,“被審計單位官員建立的政策和程序”(摘自美國績效審計現(xiàn)場工作準則)｡而改革開放以來,雖然我國一直探索有效的行政管理體制改革,但各行政部門職責(zé)交叉,機構(gòu)重疊,責(zé)任界定不清的問題并沒有得到徹底的解決,政府績效審計產(chǎn)生發(fā)展的基礎(chǔ)是公共受托管理責(zé)任,責(zé)任界定不清就會導(dǎo)致對責(zé)任的履行評價成為空談｡再者部門缺乏有效的績效管理,即使有些目標(biāo)和年度績效考核指標(biāo)也只是服務(wù)于人事部門考核或上級監(jiān)管要求目的的｡并且我國目前對企事業(yè)單位和政府機關(guān)的考核評價過于注重形式,不注重實際效果,過于關(guān)注經(jīng)濟指標(biāo),忽視對環(huán)境的影響,忽視對公眾的影響,對于績效審計的借鑒意義非常有限｡
(三)預(yù)算管理體制的落后也是績效審計評價標(biāo)準難以確定的客觀原因
傳統(tǒng)預(yù)算模式是一種基數(shù)預(yù)算,預(yù)算基數(shù)的形成和增量的決定主要依賴于政治上的討價還價,它通過公共選擇這種非市場機制來完成資源配置,其預(yù)算決策的理性程度較低,往往會導(dǎo)致政府支出的持續(xù)增長｡其重點在于強調(diào)預(yù)算資金的投入､分配､使用等過程,對使用結(jié)果較為忽視,只管過程而不管結(jié)果｡而按照現(xiàn)代預(yù)算理念,政府預(yù)算并不單單是一個投入的過程,而更重要的是預(yù)算投入所產(chǎn)生的結(jié)果,講求效率,這實質(zhì)上是一種產(chǎn)出預(yù)算理念｡
20世紀70年代美國出現(xiàn)的零基預(yù)算則不再以基期的預(yù)算數(shù)作為下一個預(yù)算年度決策的基礎(chǔ),而是要求政府支出機構(gòu)每年都為它的全部預(yù)算進行辯護,這樣可以清楚地看到政府到底花錢干了哪些事,哪個部門用了多少錢,用在了什么項目上｡在預(yù)算編制中就能夠找到目標(biāo)､成本等相關(guān)信息,因此部門或項目績效評價的標(biāo)準易于取得｡
我國從1993年進行預(yù)算體制改革的探索,由于客觀國情問題,預(yù)算體制改革還遠未到位,因此由于預(yù)算制制度本身的問題也導(dǎo)致了我國績效評價標(biāo)準難以確定｡
(四)我國績效審計實踐的落后是制約績效審計評價標(biāo)準確定的又一現(xiàn)實因素
我國效益審計實踐有限,20世紀90年代初從國有企業(yè)入手,開始探索中國特色的效益審計之路,至今積累的經(jīng)驗非常薄弱,對于全面推進政府績效審計開展的指導(dǎo)意義非常有限｡ 西方國家的績效審計有很多經(jīng)驗積累和沉淀可供我國開展績效審計時借鑒,然而新公共服務(wù)理論的發(fā)展使得西方國家也在思考探索績效審計特別是目標(biāo)定位和評價標(biāo)準的重新架構(gòu),因此在新公共服務(wù)理論行政管理模式下如何確定適當(dāng)､科學(xué)､系統(tǒng)､可行的績效審計評價標(biāo)準是國內(nèi)外審計工作者面臨的一個共同的課題｡
綜上所述,要制定一套能夠普遍適用的一卡通式的績效審計評價標(biāo)準,審計人員若寄希望于直接套用現(xiàn)成的績效評價標(biāo)準,再來實施績效審計,則既不現(xiàn)實,也不可能｡但一個明確､統(tǒng)一的建立和選擇績效審計評價標(biāo)準的思路框架對于績效審計的實踐開展具有很重要的指導(dǎo)意義｡
二､平衡記分卡用于服務(wù)型政府績效審計評價的可行性
(一)平衡記分卡原理
1990年,哈佛商學(xué)院教授羅伯特·S·卡普蘭和復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(管理咨詢公司)總裁大衛(wèi)·P·諾頓提出了一種囊括整個企業(yè)組織活動的績效指標(biāo)的記分卡理念,即平衡記分卡(Balanced Scorecard)｡BSC將企業(yè)績效評價井然有序地分為財務(wù)､顧客､企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程以及企業(yè)學(xué)習(xí)與成長等4個維度,而所有的評價方法都旨在實現(xiàn)企業(yè)的一體化戰(zhàn)略｡BSC把戰(zhàn)略放在了公司管理過程的核心地位,它以一種深刻而一致的方法描述了戰(zhàn)略在公司各個層面的具體體現(xiàn),實現(xiàn)了財務(wù)與非財務(wù)的平衡､短期與長期的平衡､前置與滯后的平衡､企業(yè)組織內(nèi)外不同群體利益的平衡｡2003年(BSCPL)Balanced Scorecard Collaborative Pty Ltd的調(diào)查統(tǒng)計顯示:在全世界范圍內(nèi)有73%的受訪組織正在或計劃在不久的將來實施平衡記分卡｡雖然平衡記分卡最初的焦點和運用是改善盈利組織的績效評價,但平衡記分卡在改善政府機構(gòu)和非盈利組織的績效評價上具有更好的效果｡
(二)BSC用于服務(wù)型政府績效審計評價標(biāo)準構(gòu)建的可行性
新公共服務(wù)理論強調(diào)政府應(yīng)從戰(zhàn)略的高度思考問題,行動要具有民主性｡具體到我國就是要建立服務(wù)型的政府,落實科學(xué)發(fā)展觀､人本管理,促進社會的和諧發(fā)展｡而BSC也把戰(zhàn)略放在了組織管理過程的核心地位,平衡記分卡既提出了績效指標(biāo)的設(shè)置必須能夠落實組織的戰(zhàn)略,又強調(diào)了績效的日常管理(Norton,1996)｡BSC將組織戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化成可描述性的關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)(KPI)體系,橫向?qū)⒅笜?biāo)分解到財務(wù)維､客戶維､內(nèi)部運營維､學(xué)習(xí)與成長維4個關(guān)鍵維度當(dāng)中,縱向?qū)⒅笜?biāo)按公司､部門､團隊､個人進行層層分解,以確保組織各層次目標(biāo)與組織目標(biāo)相一致｡因此平衡記分卡的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化與細分對于非營利組織的目標(biāo)多元化和業(yè)務(wù)計劃都有很好的指導(dǎo)作用,組織可通過平衡記分卡開展戰(zhàn)略目標(biāo)的反饋與學(xué)習(xí),既能檢驗?zāi)繕?biāo)的正確性,又能對偏差目標(biāo)作及時調(diào)整｡無論從思考問題的高度還是和諧與平衡的追求上,二者都有相同之處｡
因此,應(yīng)用BSC原理構(gòu)建我國服務(wù)型政府績效審計評價標(biāo)準能夠及時､客觀､全面地反映政府戰(zhàn)略目標(biāo)實施的結(jié)果和程度,其內(nèi)在的因果關(guān)系也為問題分析､審計建議的提出提供了一個邏輯嚴密的追蹤過程｡但BSC畢竟是基于企業(yè)戰(zhàn)略績效評價的經(jīng)驗總結(jié),因此應(yīng)用于政府績效評價時必須根據(jù)政府部門的特點進行適當(dāng)調(diào)整｡
