【摘要】本文在闡述了實(shí)行政府審計(jì)結(jié)果公開制意義的基礎(chǔ)上，揭示了我國(guó)實(shí)施審計(jì)結(jié)果公開化面臨的問題，并提出了完善我國(guó)政府審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制的建議。
【關(guān)鍵詞】政府審計(jì) 審計(jì)結(jié)果 公開機(jī)制
政府審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制是經(jīng)批準(zhǔn)的政府審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公眾提供過程中的一系列正式規(guī)則、非正式約束和它們的執(zhí)行機(jī)制的總稱。國(guó)家審計(jì)署為進(jìn)一步加大審計(jì)結(jié)果公開的力度，于2003年審計(jì)署發(fā)布的《2003～2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中規(guī)定：“審計(jì)系統(tǒng)要大力推行審計(jì)結(jié)果公告制度。到2007年，除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密及其他不宜對(duì)外披露的內(nèi)容外，做到所有審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的結(jié)果，全部向社會(huì)公告?！?公開政府審計(jì)結(jié)果[①]是近年來我國(guó)公共信息透明度提高的最突出表現(xiàn)，是我國(guó)強(qiáng)化公民對(duì)國(guó)家行政和財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督的重大舉措。
一、政府審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制的意義
政府審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制的意義不僅在于它改變了政府審計(jì)結(jié)果的溝通模式，更為重要的是審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制實(shí)現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督機(jī)制與輿論監(jiān)督機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，將會(huì)強(qiáng)有力地制約和監(jiān)督政府權(quán)力、增強(qiáng)對(duì)政府公共財(cái)政管理的監(jiān)督效果，充分發(fā)揮審計(jì)的威懾作用，從而促進(jìn)政府行政方式的轉(zhuǎn)變。政府審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制的運(yùn)行使得政府審計(jì)機(jī)關(guān)由消極地應(yīng)政府行政機(jī)關(guān)以及人大的要求提供審計(jì)結(jié)果，變?yōu)榉e極地向社會(huì)公開。 “陽光是最好的消毒劑，燈光是最好的警察” 美國(guó)大法官布南代斯經(jīng)典性的闡述形象地說明了監(jiān)管及其信息透明度的要義。政府審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制提高了政府審計(jì)結(jié)果的可獲得性，保障了社會(huì)公眾對(duì)公共信息的知情權(quán)，可以充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。
政府審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制的作用是雙重的，其有效運(yùn)行同樣會(huì)促進(jìn)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的受托責(zé)任的履行。政府審計(jì)的本質(zhì)是接受人民的委托，肩負(fù)著向社會(huì)公眾提供關(guān)于政府公共責(zé)任履行狀況信息的公共審計(jì)服務(wù)。審計(jì)結(jié)果是政府審計(jì)機(jī)關(guān)工作成果的最終反映，將其公諸于眾，同樣可以提高審計(jì)執(zhí)法透明度、改善審計(jì)環(huán)境、增強(qiáng)公眾對(duì)政府和審計(jì)機(jī)關(guān)的信任程度，從而完善審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)政府審計(jì)質(zhì)量的提高。 二、我國(guó)政府審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制中存在的問題
（一）政府審計(jì)結(jié)果公開缺少法律上的“硬約束”
《審計(jì)法》中規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向有關(guān)政府部門通報(bào)或向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果?！边@是我國(guó)最早涉及審計(jì)結(jié)果公開化的法律文件，但沒有涉及對(duì)審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容的具體描述。該法在規(guī)定中對(duì)“公布”采用了“可以”的表述，使得公開的責(zé)任成為帶有任意性的自由裁量，這實(shí)際上導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)監(jiān)督仍然限于內(nèi)部監(jiān)督的情形，弱化了法律制度應(yīng)有的強(qiáng)制性。2001年頒布的《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》和2002年頒布的《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告試行辦法》等規(guī)范性文件，雖然規(guī)范了文本，向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果的行為，成為審計(jì)結(jié)果公告的重要依據(jù)，但這些規(guī)定、制度在立法層次上屬于部門規(guī)章，其操作依據(jù)的法律地位和效力明顯低于法律和行政法規(guī)，內(nèi)容變動(dòng)頻繁，執(zhí)行的隨意性較大，缺乏法律應(yīng)具有的約束力。法規(guī)用語要求準(zhǔn)確、嚴(yán)密，執(zhí)行者必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行其規(guī)定，無法根據(jù)自身需要利用其中用語的模糊性來滿足自身的利益。我國(guó)目前出臺(tái)的審計(jì)公告中的有關(guān)規(guī)定卻無法作到這些[②]，缺乏制度法規(guī)的嚴(yán)密性和實(shí)施程序的具體規(guī)定。
（二）政府審計(jì)結(jié)果公開的程序缺乏規(guī)范性
這里所關(guān)注的審計(jì)結(jié)果公開程序主要是指政府審計(jì)結(jié)果從最終形成到正式對(duì)公眾公開中間所經(jīng)歷的一系列環(huán)節(jié)及其先后次序。
目前與政府審計(jì)結(jié)果公開相關(guān)的法規(guī)只是籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)了公開的審批程序，然而實(shí)際做法中的公開程序也大都是非透明的，所以公開程序非規(guī)范性的問題非常明顯。具體表現(xiàn)為：程序控制過于單一，單純突出審批程序，忽視公開程序的整體性安排，比如預(yù)公開程序等；審批程序透明度低，沒有突出聽證環(huán)節(jié)；對(duì)已明確的各環(huán)節(jié)任務(wù)的完成沒有嚴(yán)格的時(shí)間限定；對(duì)于重要事項(xiàng)和一般事項(xiàng)的劃分不明確。此外審批程序過于繁多，將會(huì)導(dǎo)致無法真實(shí)、全面反映審計(jì)結(jié)果?！秾徲?jì)署審計(jì)結(jié)果公告試行辦法》第六條規(guī)定了審計(jì)結(jié)果公告應(yīng)符合的審批程序，這就造成每年向人大報(bào)告的審計(jì)結(jié)果往往要經(jīng)過審計(jì)機(jī)關(guān)、政府層層審核把關(guān)，而很多問題在審核把關(guān)中被截留，使得審計(jì)結(jié)果難以及時(shí)、準(zhǔn)確上報(bào)，對(duì)外公布的審計(jì)結(jié)果，不能全面真實(shí)地反映審計(jì)情況。
政府審計(jì)結(jié)果公開程序是整個(gè)公開機(jī)制的起點(diǎn)，其非規(guī)范化對(duì)審計(jì)結(jié)果公開的及時(shí)性、風(fēng)險(xiǎn)性以及信息的可信度都會(huì)產(chǎn)生直接消極影響，同時(shí)也會(huì)給危害公眾的“潛規(guī)則”的產(chǎn)生以可乘之機(jī)。
（三）公開與保密之間的尺度難以衡量
《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告試行辦法》第八條規(guī)定，“公告審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)依法保守國(guó)家秘密和被審計(jì)單位及相關(guān)單位的商業(yè)秘密?！彪m然保守審計(jì)秘密是嚴(yán)肅執(zhí)法、公正辦案的客觀需要，但是公開與保密之間沒有明顯的沖突。因?yàn)閷徲?jì)結(jié)果必然涉及很多國(guó)家財(cái)政財(cái)務(wù)收支的內(nèi)容，公告后對(duì)于是否違反了公告規(guī)定而泄露了國(guó)家機(jī)密，影響國(guó)家和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)沒有一個(gè)確切的標(biāo)準(zhǔn)，所以衡量保密的程度很難確定。把握?qǐng)?zhí)行公開的層次、保密程度的尺度是處理好公開與保密之間問題的關(guān)鍵特別是涉及到一些重案和要案。目前我國(guó)對(duì)審計(jì)密級(jí)的確定不規(guī)范，對(duì)審計(jì)信息秘密的性質(zhì)、重要程度把握，沒有相應(yīng)的執(zhí)行程序。
（四）信息反饋機(jī)制弱化
政府審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制是一個(gè)雙向的信息溝通的循環(huán)模式，不僅包括信息發(fā)出的傳遞機(jī)制，還包括信息反饋機(jī)制。傳播的價(jià)值是在傳者與受眾的相互作用中實(shí)現(xiàn)的，傳播的本質(zhì)就是傳播者與傳播對(duì)象之間的一個(gè)相互交流、溝通和影響的雙向過程。 但信息反饋機(jī)制在目前的公開機(jī)制中屬于薄弱環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有的關(guān)于審計(jì)結(jié)果公開的準(zhǔn)則與規(guī)范中沒有任何關(guān)于審計(jì)結(jié)果信息反饋問題的規(guī)定和指引，說明審計(jì)機(jī)關(guān)并沒有充分重視開發(fā)反饋資源。反饋機(jī)制的弱化使得審計(jì)機(jī)關(guān)無法利用這條通道與公眾進(jìn)行溝通，這對(duì)審計(jì)結(jié)果本身的優(yōu)化和信息傳遞機(jī)制的改進(jìn)以及傳播者對(duì)自身的調(diào)整會(huì)造成很大的損失。 三、對(duì)策與建議
（一）完善審計(jì)法，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果公開的硬約束 應(yīng)該將審計(jì)法中審計(jì)結(jié)果公開的“軟約束”變?yōu)椤坝布s束”，即應(yīng)該增加明確的審計(jì)結(jié)果必須公開的條款，或修正原有條款的內(nèi)容，為審計(jì)結(jié)果公開提供直接的法律保障。此外還應(yīng)大力推進(jìn)與政府審計(jì)結(jié)果公開相關(guān)的理論研究，以保證公開機(jī)制的科學(xué)性。
（二）制定、健全審計(jì)結(jié)果公開程序的具體法規(guī) 造成政府審計(jì)結(jié)果公開程序不規(guī)范的原因是多方面的，其中最直接的原因就是現(xiàn)有的與審計(jì)結(jié)果公開直接相關(guān)的正式規(guī)則不夠完善。西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是法律規(guī)范應(yīng)該貫穿于政府信息公開的全過程。目前我國(guó)和審計(jì)結(jié)果公開相關(guān)的正式規(guī)則過于簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)，缺少對(duì)政府審計(jì)結(jié)果公開的重要制度的詳盡規(guī)定。這樣就造成了審計(jì)機(jī)關(guān)在公布審計(jì)結(jié)果時(shí)，表面上是有法可依，而實(shí)際上卻無章可循的困惑局面，公開的程序自然也就無法規(guī)范化。因此首先要將缺位的法律法規(guī)補(bǔ)充完整。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，不僅審計(jì)結(jié)果公開需要相關(guān)的法律法規(guī)的支撐，國(guó)家其他方面的信息公開也需要“法”的支持和約束，所以將缺位的法律法規(guī)補(bǔ)充完整是必然的趨勢(shì)。西方國(guó)家的法規(guī)建設(shè)值得我們借鑒：北歐是世界上最早建立官方信息公開制度的地區(qū)，在18世紀(jì)初，就制定了《新聞自由法》，此后其他國(guó)家也先后制定了各類與信息公開相關(guān)的專門法，比如英國(guó)的《數(shù)據(jù)保護(hù)法》和《個(gè)人資料查詢法》，美國(guó)的《信息自由法》、《陽光下的政府法》、《保密法》等等。實(shí)踐證明，制定專門法對(duì)促進(jìn)和保障國(guó)家信息的有效傳播起到了積極作用；其次要擴(kuò)充現(xiàn)有的法律法規(guī)。可以在現(xiàn)有的具體規(guī)則和實(shí)施辦法等法規(guī)中，對(duì)審計(jì)結(jié)果公開的原則、條件、范圍、程序、責(zé)任后果、對(duì)新聞媒體的權(quán)利、責(zé)任、社會(huì)公眾的權(quán)利、責(zé)任以及信息反饋的程序和處理等重要問題進(jìn)行擴(kuò)充，制定詳盡的規(guī)定，以真正做到審計(jì)結(jié)果公開機(jī)制的運(yùn)行不僅有法可依，而且有章可循。
（三）遵守保密原則，依法公開審計(jì)結(jié)果 按照各國(guó)保密立法普遍遵循的“公開為正常，保密屬例外”原則，處理好保密和透明的關(guān)系是依法公開審計(jì)結(jié)果的關(guān)鍵。執(zhí)行時(shí)應(yīng)從國(guó)家安全、社會(huì)安定的全局利益出發(fā)，實(shí)行分類分級(jí)進(jìn)行公開，有些審計(jì)結(jié)果可全部公開，有些不能全部公開，或暫時(shí)不能公開，或全部不能公開。為防止其任意性的發(fā)生應(yīng)制定相關(guān)法律明確必須公布和不宜公布的內(nèi)容，使審計(jì)機(jī)關(guān)做到依法公布審計(jì)結(jié)果。如，外資運(yùn)用審計(jì)結(jié)果、國(guó)家重要產(chǎn)品涉及的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、容易影響社會(huì)安定的審計(jì)結(jié)果等，要適當(dāng)進(jìn)行技術(shù)處理，以防泄密，給國(guó)家安全和人民生活安定帶來威脅。在公告形式上，如審計(jì)機(jī)關(guān)舉辦新聞發(fā)布會(huì)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)和登記手續(xù)，依法保守國(guó)家秘密，充分考慮可能產(chǎn)生的社會(huì)影響。
（四）建立政府審計(jì)機(jī)關(guān)的信息反饋機(jī)制 由于審計(jì)信息的受眾比較分散和隱蔽，所以收集反饋信息有很大的難度。若要有效地收集信息，有必要采取多種方式，為公眾發(fā)表意見提供便利的條件。這些可能的方式包括媒體的書面調(diào)查、通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查；審計(jì)機(jī)關(guān)自身的走訪調(diào)查以及通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)接收公眾的反饋信息等。收集到的信息首先要通過信息處理系統(tǒng)對(duì)其進(jìn)行整理和分析，找出其中的內(nèi)在聯(lián)系，分析公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果需要的特點(diǎn)和規(guī)律，而后再作為審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行決策的依據(jù)。
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[①] 審計(jì)結(jié)果公開有層次和范圍之分，向人大公開也是一定范圍內(nèi)政府審計(jì)結(jié)果公開，但本文所界定的范圍是指向社會(huì)公眾公開這一層次。
[②] 如2001年頒布的《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》規(guī)定應(yīng)公布信息有：“本級(jí)人民政府或上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要求向社會(huì)公布的；社會(huì)公眾關(guān)注的；其他需要向社會(huì)公布的?！逼渲惺褂玫摹肮婈P(guān)注的”，“需要向社會(huì)公布的”這類模糊性語言，缺乏作為法律依據(jù)所應(yīng)具備的專業(yè)語言的準(zhǔn)確性和剛性。另外《準(zhǔn)則》中關(guān)于審批程序的制定過于抽象、原則，授權(quán)審計(jì)的審批權(quán)限問題、重大事項(xiàng)的內(nèi)容及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)問題均沒有明確，使得具體實(shí)施程序操作隨意性較大，無法保證結(jié)果的準(zhǔn)確性。如對(duì)公告方式只提到由審計(jì)機(jī)關(guān)主動(dòng)公告，公告什么，何時(shí)公告，公告到何種程度，均未有明確規(guī)定。
作者：趙明 文章來源：新疆財(cái)經(jīng)學(xué)院2004級(jí)研究生
