我國政府采購制度的建立順應(yīng)了公共財政體制的內(nèi)在要求，增強了國家宏觀調(diào)控能力，同時也從源頭上、機制上預(yù)防了腐敗，并在引導(dǎo)市場經(jīng)濟秩序、規(guī)范企業(yè)競爭行為等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著采購范圍的不斷擴大、采購規(guī)模的飛速增長，政府采購在管理和執(zhí)行制度方面存在的一些缺陷也日漸暴露出來，由此導(dǎo)致采購失敗以及引來的質(zhì)疑和投訴事項逐漸增多，政府采購一樣存在風險。深入研究和分析這些風險產(chǎn)生的原因，建立科學(xué)、有效的政府采購風險防范機制，及時預(yù)防、控制和轉(zhuǎn)移風險是當務(wù)之急。
一、政府采購風險的表現(xiàn)形式
實施政府采購的基本目標:一是經(jīng)濟性和有效性，二是鼓勵競爭，三是加強預(yù)算資金的管理，防止其被挪用和流失。另外通過政府采購,政府可以實現(xiàn)宏觀調(diào)控、預(yù)防腐敗、推動社會就業(yè)、誠信建設(shè)、減少公共購買中的權(quán)力尋租等目標。政府采購風險就是實施政府采購的結(jié)果未能達到上述預(yù)期目標或與目標相背離，是由于政府采購運作過程中因制度設(shè)計和運行失當、管理缺陷以及外部事件沖擊等不確定因素導(dǎo)致采購失敗，從而造成直接或間接損失。
政府采購風險從大類可以劃分為系統(tǒng)風險和個別風險兩類。系統(tǒng)風險是指國家的政局變動、制度改革、政策變化、國民經(jīng)濟的劇烈變動等因素帶來的風險，具有不可控制性，難以防范和控制；個別風險是由于不確定因素影響帶來的，它是由于集中采購機構(gòu)的運行、管理等方面的原因給集中采購機構(gòu)帶來損失的可能性，個別風險如能采取有效措施是可以防范的。實踐中政府采購風險可以歸納為運行管理風險、人員道德素質(zhì)風險、信息風險、決策風險、監(jiān)管風險和市場風險等幾種。具體表現(xiàn)形式有：采購信息沒公開，采購政策不合理，采購程序不規(guī)范，評標過程不公正，節(jié)資率低，采購成本過大，招標后廢標，合同執(zhí)行中出現(xiàn)預(yù)算大幅度增加或減少，產(chǎn)生履約糾紛等等。
一般而言，政府采購風險具有隱藏性、突發(fā)性和連續(xù)性等特點，是市場經(jīng)濟的必然現(xiàn)象，在國外政府采購運行中是經(jīng)常發(fā)生的，我國有些地方也已發(fā)生，但通過不斷完善制度等手段還是可以規(guī)避風險的。
二、政府采購風險產(chǎn)生的原因
從政府采購目標來看，推行政府采購制度本身已有效地降低了政府的采購風險，但是政府采購是一種購買行為，又以公開招標為主，從招標信息的公開到履行合同的整個采購過程是一個復(fù)雜的過程，所面臨的社會經(jīng)濟環(huán)境復(fù)雜多變，采購過程中存在的各種不確定性不可避免地導(dǎo)致存在某種潛在的風險。分析政府采購風險產(chǎn)生的原因主要有以下幾個方面。
（一）法制體系有待完備。政府采購管理體系通常由法律、法規(guī)、規(guī)章、制度四個層次構(gòu)成。在我國《政府采購法》實施三年后的今天，隨著各項法規(guī)陸續(xù)出臺，整個政府采購法律體系正在逐步建立，對政府采購工作的原則、基本方法做出了明確的規(guī)定，為政府采購活動指明了工作方向和目標。但現(xiàn)有的有關(guān)制度建設(shè)只是搭起了基本框架，而政府采購各環(huán)節(jié)的有效運作和“鏈接”，還需根據(jù)這一基本框架并結(jié)合管理要求進行充實和細化，使政府采購管理制度體系更加完整和有效，保證法律規(guī)定落到實處。由于我國《政府采購法》出臺后關(guān)鍵的政府采購法實施條例還沒有出臺，各地為了規(guī)范采購管理，結(jié)合當?shù)貙嶋H采購活動對信息發(fā)布、采購評審、專家管理、代理機構(gòu)資格認定和供應(yīng)商投訴處理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及非招標采購、協(xié)議供貨、采購方式申報審批等重要行為積極探索，制定了一些單行規(guī)定來指導(dǎo)具體的采購實踐。這些規(guī)定在指導(dǎo)采購活動的某一關(guān)鍵環(huán)節(jié)起到了重要的控制作用，但由于各地情況不同致使這些規(guī)定缺乏權(quán)威性、統(tǒng)一性、科學(xué)性、完整性或銜接性，對采購過程中可能出現(xiàn)的風險無法系統(tǒng)、全面和有效地防范和控制。
（二）內(nèi)部控制機制尚存缺陷。從我國推行政府采購制度情況來看，存在執(zhí)行采購預(yù)算不夠嚴謹；缺乏操作性強的政府采購內(nèi)部控制評價工具,采購帶有主觀隨意性、權(quán)力干預(yù)性；尚未理順和整合采購內(nèi)部控制的職責、權(quán)限管理的關(guān)系,相互推諉扯皮；注重采購范圍(目錄、項目)的內(nèi)部控制,而輕于對內(nèi)部違規(guī)現(xiàn)象的處罰，存在 “避重就輕”和做“老好人”思想;雖然出臺和制定了一些相關(guān)的法律、制度和章程,但往往執(zhí)行難,一些單位或人員為了小團體或個人利益，損害國家和社會公眾利益，也對政府采購活動的推行和管理帶來消極影響，等等。這說明內(nèi)控制度沒有滲透到采購活動的各個環(huán)節(jié)、各個方面，沒有形成有章可循、有據(jù)可依、規(guī)范有序的政府采購內(nèi)部管理控制機制，沒有把內(nèi)部控制細化到實務(wù)操作中具體責任人,細化到詳盡的政府采購每一個步驟。
（三）監(jiān)督機制有待加強。一是監(jiān)督檢查機制缺乏獨立的監(jiān)督主體。我國《政府采購法》在第七章規(guī)定了監(jiān)督檢查制度，明確規(guī)定各級財政部門為政府采購對象的主管機關(guān)，是政府采購監(jiān)督主體。但依據(jù)《招投標法》，各級發(fā)改委和相關(guān)的行政機關(guān)各自制定相應(yīng)的公共采購行政規(guī)章，分別管轄屬于自己的公共采購項目?？梢?，公共采購市場中的監(jiān)督主體實際上尚未統(tǒng)一，有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供水、供電、供熱等政府公用事業(yè)的采購項目，涉及公共安全和公共利益的采購項目，涉及國家稀缺資源和國家利益的公共采購項目等，存在多元監(jiān)督主體，大部分還沒有進入各級財政部門的監(jiān)督視野。二是監(jiān)督檢查機制缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)則。采購法雖賦予各級財政部門對政府采購活動進行監(jiān)督管理的權(quán)力，但缺乏監(jiān)督的實質(zhì)性內(nèi)容和具體程序規(guī)則，對各級財政部門如何進行監(jiān)督?jīng)]有具體的、有效的、強制的監(jiān)督措施，因此，不能將監(jiān)督落到實處，也不能制約權(quán)力、防止權(quán)力的濫用，更何況財政部門與采購部門與采購人（政府機關(guān)）行政層級平行，缺乏行政管理的權(quán)威性，難以實施有效監(jiān)督。三是審計、紀檢、監(jiān)察等監(jiān)督難以保證實質(zhì)性效果，腐敗、商業(yè)賄賂、吃回扣等現(xiàn)象或多或少地禁而不止。政府采購管理部門作為法定的監(jiān)督主體發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，紀檢、監(jiān)察部門只是在招標活動中被財政部門邀請參與現(xiàn)場監(jiān)督，沒有充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。政府采購管理部門因監(jiān)督范圍廣、內(nèi)容多、工作量大，不可能面面俱到，可能會出現(xiàn)監(jiān)管“缺位”。
（四）預(yù)警機制沒有建立。目前我國對政府采購目標的實現(xiàn)沒有科學(xué)的指標評價體系。有些地方過分強調(diào)政府采購節(jié)資的效果，走入重視經(jīng)濟效益而忽視其社會效益的誤區(qū)；對政府采購的政策功能，如購買節(jié)約環(huán)保產(chǎn)品、保護中小企業(yè)、支持地方經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展等沒有充分考慮；對采購方式的使用沒有科學(xué)的界定標準，如過多過濫的定點采購實際上是賦予了供貨商一種市場特權(quán)，形成了與公平競爭相左的市場壟斷，最終暴露出價格高、服務(wù)差、買賣雙方私下串通等問題；對辦公設(shè)施的配備沒有合理的標準，超標準配置辦公設(shè)施雖然就市場價格而言節(jié)約了大量資金，但整體而言造成了資金的浪費；衡量一件采購產(chǎn)品的好壞，沒有行業(yè)內(nèi)提供的參考標準和第三方評測機構(gòu)做出的產(chǎn)品評測，只聽廠商的一面之辭，面對廠商提供的看不見、摸不著的性能指標，比如虛報的打印機硒鼓壽命、筆記本電腦電池使用時間，不能做出正確的判斷，等等。對于這樣的問題如果能建立一套科學(xué)合理的政府采購指標評價體系，對政府采購的目標結(jié)果做出科學(xué)合理的評價，建立政府采購預(yù)警機制，相信就可以避免其帶來的風險。
（五）宣傳教育不到位。政府采購涉及的方面多、金額大，在我國又是一項新的改革，起步較晚，應(yīng)加大宣傳力度，爭取社會各方面的支持，才能得以順得推行。目前從我國政府采購的實踐看，對政府采購宣傳的深度和廣度還不夠，一是還存在對推行政府采購制度認識不足，尤其是基層的領(lǐng)導(dǎo)不重視，導(dǎo)致政府采購改革在某些地方或單位推行困難；二是對政府采購工作人員的宣傳教育不足，致使其綜合素質(zhì)和能力不高，抵御風險的意識不強，采購行為不規(guī)范；三是對供應(yīng)商的宣傳教育不夠重視，供應(yīng)商是政府采購的當事人之一，是政府采購不可缺少的，給政府采購活動帶來了競爭和活力，但是在采購活動中為了爭取更大的利益，供應(yīng)商違反公平競爭原則、相互串通、在采購活動中陪標等風險問題，一直以來是難以提前了解和解決的，也沒有很好的辦法進行處理。
三、控制和防范政府采購風險的對策
針對以上政府采購風險存在的原因，要有效地控制和防范政府采購風險應(yīng)做好以下幾個方面。
（一）完善法制體系，規(guī)范操作程序。加快政府采購法律體系建設(shè)，盡快制定與政府采購法配套的單行辦法或具體規(guī)定，包括政府采購具體程序管理、政府采購活動文件管理、政府采購合同管理、政府采購質(zhì)疑與投訴管理、政府采購監(jiān)督檢查、政府采購人員專業(yè)崗位任職要求、集中采購機構(gòu)考核等，形成以政府采購法為核心、以財政部相關(guān)辦法為主干、以政府采購招標、投標等環(huán)節(jié)控制為重點的統(tǒng)一的政府采購制度體系。省級政府采購管理部門要積極發(fā)揮省級主動性，依據(jù)大的法律框架原則，結(jié)合本地實際注重配套制度的建設(shè)和完善，抓緊制定內(nèi)容完善、操作性強的政府采購工作規(guī)范，重點研究制定“集采機構(gòu)的考核”、“評審專家管理”、“政府采購責任追究”、“采購方式審批和特殊采購事項管理”及“集中采購機構(gòu)內(nèi)部管理和控制”等辦法，用小的規(guī)章制度最大可能地補充、指導(dǎo)具體操作，形成一套完整的、實用的、可操作性強的政府采購法律法規(guī)體系。同時，做好政府采購法與相關(guān)法規(guī)的銜接，做到相互協(xié)調(diào)，彼此補充。在法制化的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)優(yōu)化操作流程、公開辦事程序、嚴格責任追究、加強風險防范、提高采購效率和質(zhì)量。有完備的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)范政府采購行為，若采購當事人在采購過程中違規(guī)操作，就可能承擔法律的風險，受到嚴厲的處罰。
（二）狠抓源頭管理，完善預(yù)算編制。一是加強政府采購預(yù)算和計劃的管理，嚴格按照政府采購目錄及限額標準編制政府采購預(yù)算并做好預(yù)算編審工作，提高采購預(yù)算質(zhì)量。二是把部門預(yù)算與政府采購工作有機結(jié)合起來，將政府采購預(yù)算細化到每個部門和項目。三是強化政府采購年初預(yù)算的約束力和在操作上的指導(dǎo)性，控制有關(guān)采購人臨時追加采購預(yù)算，嚴格預(yù)算的執(zhí)行?！ ∷氖菍こ添椖康娜^程實施概算、預(yù)算及決算控制，預(yù)決算及資金控制應(yīng)貫穿于工程項目的全過程，實施有效的事前、事中和事后控制。
（三）健全內(nèi)部風險控制體系,規(guī)范采購行為。首先，嚴格職權(quán)劃分和不相容崗位的分離。政府采購涉及多個利益主體，對代表政府利益的各方之間，應(yīng)明確各自職責，如財政部門負責采購計劃、采購預(yù)算審定，但不直接參與具體采購事務(wù)，僅憑采購中心和采購人簽單支付采購款；而政府采購管理辦公室負責制定政府采購政策、采購規(guī)章制度、協(xié)調(diào)有關(guān)部門關(guān)系；政府采購中心主要負責組織實施各級政府集中采購目錄中的項目采購，制定集中采購操作規(guī)程、負責采購人員培訓(xùn)等。其次，實現(xiàn)政府采購不相容崗位的分離。即采購、付款、驗收三權(quán)分離；政府采購活動的招標人、使用人與定標人相互分離；采購中心機構(gòu)內(nèi)部采購、合同審核、驗收崗位的分離。第三，要督促各集中采購機構(gòu)建立健全內(nèi)部管理和內(nèi)部控制制度，優(yōu)化操作流程，公開辦事程序，全面推行崗位責任制、服務(wù)承諾制、責任追究制，防范采購過程中的風險。第四，完善政府采購決策、實施階段內(nèi)監(jiān)管措施。在政府采購決策立項階段，嚴格按法定程序進行審核、審批，保證政府采購預(yù)算的規(guī)范性；要把政府采購預(yù)算和計劃向社會公布，接受社會監(jiān)督；在實施階段，則應(yīng)建立、健全“監(jiān)標委員會”制度，合理劃分合同簽訂權(quán)與合同質(zhì)量驗收權(quán)。
（四）加強監(jiān)督體系建設(shè)，實施有效監(jiān)督。建立健全有效的監(jiān)督制約機制是建立公開、公平、公正的政府采購制度的重要保證。政府采購內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和社會監(jiān)督共同構(gòu)成完整的政府采購監(jiān)督體系。實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督制衡主要靠相互監(jiān)督、相互制約內(nèi)部控制機制來完成，這里所強調(diào)的主要是外部監(jiān)督控制。政府采購法對外部監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督范圍作了明確的規(guī)定，“政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當對集中采購機構(gòu)的采購價格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽狀況、有無違法行為等事項進行考核，并定期如實公布考核結(jié)果?！薄皩徲嫏C關(guān)應(yīng)當對政府采購進行審計監(jiān)督。政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當事人有關(guān)政府采購，應(yīng)當接受審計機關(guān)的審計監(jiān)督。”“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當加強對參與政府采購活動的國家機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察?！?
從以上可以看出不同的監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容和角度是不同的，財政部門對政府采購活動的監(jiān)督負有舉足輕重的責任。所以，要強化財政部門法定的政府采購監(jiān)督管理職能，建立職責定位準確、分工合理明確、程序清晰合理和協(xié)調(diào)配合有序的政府采購監(jiān)督管理體制，做到監(jiān)管到位。一方面以審核、備案、反饋制度為主要形式，實現(xiàn)對政府采購活動的全過程監(jiān)督；另一方面建立集中采購機構(gòu)監(jiān)督考核制度和供應(yīng)商質(zhì)疑投訴管理制度，完善事后監(jiān)督，形成事前、事中、事后相結(jié)合的監(jiān)督體系。政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)該清楚自己的職責，將著力點放在制度建設(shè)、預(yù)算編制、計劃審批、代理機構(gòu)考核以及違規(guī)處罰等方面，而不是將過多的精力陷于標書審查、現(xiàn)場監(jiān)督等環(huán)節(jié)，抓住監(jiān)管工作的主要矛盾，提高工作質(zhì)量和效果。另外，紀檢、監(jiān)察、新聞輿論和社會公眾也要明確監(jiān)督責任，充分發(fā)揮其對政府采購不可替代的監(jiān)督作用。 （五）建立指標評價體系，完備預(yù)警機制。要建立政府采購評價制度和評價體系，促進政府采購經(jīng)濟效益、社會效益、政治效益的綜合、全面、協(xié)調(diào)提高。對政府采購的效益評價，主要考慮以下因素：一是該采購項目是否必要，總額是否適度。二是采購方式是否適當，成本和效益之間的投入產(chǎn)出之比是否實現(xiàn)最大化。三是在采購項目的購買標準上，如制定行政事業(yè)單位辦公用品配備標準，嚴格在標準內(nèi)配備能滿足單位需要的貨物、服務(wù)等，避免浪費。四是注重政府采購的成本分析，既重視其顯性成本又不忽視隱性成本。五是注重政府采購經(jīng)濟效益的同時更要重視政府采購的社會效益，發(fā)揮政府采購制度的政策功能，引導(dǎo)購買國產(chǎn)品牌、自主創(chuàng)新產(chǎn)品、保護中小企業(yè)發(fā)展及注重環(huán)境保護等。
（六）健全信息共享體系，構(gòu)建電子化政府采購。信息風險是目前政府采購風險的一個重要方面，要實現(xiàn)信息公開、及時、準確，最大限度地避免信息風險，應(yīng)積極構(gòu)建電子化政府采購，其存在的潛在價值有助于更好地實現(xiàn)政府采購的基本目標和原則。與傳統(tǒng)采購相比，電子化采購在提高采購效率、降低采購成本和促進公平競爭等方面更有優(yōu)勢，而且也是增強采購?fù)该鞫鹊挠行Чぞ?。從國際上政府采購發(fā)展趨勢看，電子化是政府采購發(fā)展的方向，目前已經(jīng)有許多國家和地區(qū)開始應(yīng)用電子技術(shù)來實施政府采購，如韓國。我國政府已經(jīng)將電子化政府采購列入改革計劃，并已開始做相關(guān)政策的研究和探索。一些地方電子化政府采購的做法也取得了較好的效果，值得借鑒，如我省邯鄲市已將政府采購法規(guī)定的所有采購方式全部通過采購網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)，做到了行政權(quán)力公開透明。其它地方也在嘗試網(wǎng)上信息公告、網(wǎng)上采購計劃申報、網(wǎng)上競價、網(wǎng)上協(xié)議供貨管理等，大大提高了工作效率，進一步提高了政府采購的管理水平。
（七）建立信用體系,加強供應(yīng)商誠信管理。建立供應(yīng)商誠信制度，一方面要實行注冊登記制度，規(guī)定供應(yīng)商準入政府采購市場的資格和條件，制定供應(yīng)商資格申報、審查、認定管理辦法，對供應(yīng)商準入資格進行審批、備案、年檢；另一方面要建立供應(yīng)商信息庫，做好供應(yīng)商履約情況記錄，建立健全其經(jīng)營業(yè)績考核資料，并定期將記錄及考核資料匯總報送管理機構(gòu)，以便對其進行全面監(jiān)督。對違規(guī)的供應(yīng)商，可以借鑒香港有關(guān)部門的做法，通過行業(yè)協(xié)會條例來對其進行處罰。
作者：潘玉歐 文章來源：河北省財政廳
