一、引言
自2003年黨中央提出把“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重以來，國家財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出大幅度增加，2003年到2009年累計(jì)投入2.9萬億元，2009年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出達(dá)到7253億元，是2003年支出的4倍多。大量資金的投入有力地推動了社會主義新農(nóng)村建設(shè)，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局提供了有力支撐。連續(xù)出臺的7個(gè)關(guān)于農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的“一號文件”，初步構(gòu)建了我國財(cái)政支農(nóng)投入的政策框架體系，財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)由原來的以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目標(biāo)，轉(zhuǎn)向以促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的全面發(fā)展為目標(biāo)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為財(cái)政支農(nóng)新的著力點(diǎn)。
但是，國家財(cái)政支農(nóng)體制還存在一定的問題。姚耀軍、和丕禪（2004）研究發(fā)現(xiàn)，盡管財(cái)政凈支出呈遞增趨勢，但我國農(nóng)業(yè)公共支出作為政策工具對促進(jìn)GDP增長是失敗的。溫濤（2005）對我國財(cái)政支農(nóng)投入與農(nóng)民收入增長之間的關(guān)系進(jìn)行了研究，同樣指出我國財(cái)政支農(nóng)資金的增加并沒有成為促進(jìn)農(nóng)民收入水平提高的關(guān)鍵因素。陳詩一、張軍（2008）進(jìn)一步指出，20世紀(jì)80年代東中部地區(qū)的支出效率呈現(xiàn)共同的下降趨勢，西部地區(qū)變化不大，在1994年分稅制改革之后中部地區(qū)支出效率相對于此前幾乎沒有改善。2009年5月20日國家審計(jì)署《10省區(qū)市財(cái)政支農(nóng)資金管理使用情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》指出，財(cái)政支農(nóng)投入政策在一些地方未完全落實(shí)到位，農(nóng)業(yè)總投入增長幅度未達(dá)到財(cái)政經(jīng)常性收入增長幅度的省市縣個(gè)數(shù)占總數(shù)的33％，配套資金不到位65.97億元。
二、當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)體制存在的問題
首先，財(cái)政支農(nóng)資金投入機(jī)制存在一定的問題，部分地方財(cái)政支農(nóng)投入不足，配套資金難以完全落實(shí)。其原因主要有兩個(gè)方面。一是一些地區(qū)（特別是一些工業(yè)不發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)的比重比較大的地區(qū)）地方可支配財(cái)政收入比較少，基本處于“吃飯財(cái)政”的境地，難以滿足支農(nóng)投入的要求。而一般的支農(nóng)項(xiàng)目，地方需要按照較高的比例進(jìn)行資金配套，一些“吃飯財(cái)政”縣難以達(dá)到這一要求。二是現(xiàn)行的政績考核體制和財(cái)政體制，容易使地方政府更加重視對地方GDP增長和地方可支配財(cái)政收入增加貢獻(xiàn)大的行業(yè)投資。工業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長速度相對較慢，甚至在國民經(jīng)濟(jì)中的比重逐年下降，再加上農(nóng)業(yè)稅的取消，地方政府對農(nóng)業(yè)很容易“會議上重視，投入上輕視”。2009年中央“一號文件”指出，國家在中西部地區(qū)安排的生態(tài)建設(shè)、大中型灌區(qū)配套改造等公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消縣及縣以下資金配套。但這些措施涉及的領(lǐng)域比較少，仍然不能有效緩解地方財(cái)政的壓力。總之，客觀上財(cái)政支農(nóng)能力不強(qiáng)，主觀上農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入意愿不強(qiáng)，這是導(dǎo)致一些地方政府財(cái)政支農(nóng)資金投入不足的主要原因。
其次，財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制存在一定的問題，分配和使用不夠規(guī)范。按項(xiàng)目分配的中央支農(nóng)專項(xiàng)資金中，大多采取由下而上層層上報(bào)項(xiàng)目，再由中央、省有關(guān)部門選擇確定并直接分配資金到具體項(xiàng)目的工作機(jī)制。層層申報(bào)導(dǎo)致資金撥付遲緩、項(xiàng)目建設(shè)滯后，影響中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)。而且，雖然進(jìn)行了支農(nóng)資金整合的試點(diǎn)，但無論中央還是地方都沒有一個(gè)對支農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理的部門，從中央到省、市、縣都有多個(gè)部門參與資金管理。中央支農(nóng)專項(xiàng)資金多頭管理和多渠道分配，導(dǎo)致中央支農(nóng)?？羁偭侩m然不少，但經(jīng)多個(gè)部門按項(xiàng)目逐級分解后，項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，資金嚴(yán)重分散。由于財(cái)政支農(nóng)資金來源渠道多、投入分散，縣級管理與分配財(cái)政支農(nóng)資金的部門就有十多個(gè)，不僅投入重復(fù)，使用分散，而且造成資金管理成本高。這一工作機(jī)制也容易導(dǎo)致一些地方政府對項(xiàng)目和資金重爭取和分配、輕管理和監(jiān)督的問題比較突出。2006年財(cái)政部出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見》，各省相繼開展了整合財(cái)政支農(nóng)資金工作試點(diǎn)，但當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金使用效益不高的問題依然普遍存在。
再次，財(cái)政支農(nóng)資金決策機(jī)制存在一定的問題，“自上而下”決策機(jī)制難以集中財(cái)力優(yōu)先安排農(nóng)民最急需、受益面最廣的公益性項(xiàng)目。在大量的支農(nóng)投資項(xiàng)目決策中，農(nóng)民很少有機(jī)會直接表達(dá)自己的需求，決策基本是“自上而下”的上級政府主導(dǎo)型。雖然按照規(guī)定農(nóng)民可以對一些村級投資實(shí)行“一事一議”，但這只是針對一些臨時(shí)性的項(xiàng)目，而且實(shí)際運(yùn)作不是很理想。同時(shí)，由于我國東、中、西部農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況和農(nóng)民生活水平存在一定的差異，甚至同一地區(qū)不同村莊的農(nóng)民對公益性項(xiàng)目需求的差異也比較大，這就容易造成財(cái)政支農(nóng)投資脫離農(nóng)民的實(shí)際需要，農(nóng)民迫切需要、受益面很廣的項(xiàng)目不能得到及時(shí)重視。
三、完善財(cái)政支農(nóng)資金體制的主要措施
第一，完善財(cái)政支農(nóng)資金投入機(jī)制。針對當(dāng)前地方財(cái)政支農(nóng)投入不足、配套資金難以完全落實(shí)的問題，可以從三方面解決。一是進(jìn)一步減小地方財(cái)政在農(nóng)村公共物品和服務(wù)上分擔(dān)的比例。在諸如教育和生態(tài)保護(hù)等外部性很強(qiáng)的領(lǐng)域，增加中央和省級財(cái)政的投入比例，這樣會大大減輕地方財(cái)政的壓力，使其集中財(cái)力用在主要由地方受益的項(xiàng)目上。二是將地方財(cái)政支農(nóng)情況作為對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的實(shí)績考察內(nèi)容的重要組成部分，明確添加到《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)辦法》中，這樣會大大增強(qiáng)地方政府對財(cái)政支農(nóng)的重視程度。三是在地方財(cái)政可支配收入比較少的縣，進(jìn)一步擴(kuò)大取消資金配套的項(xiàng)目范圍。配套資金制度要求資金撥付的同時(shí)地方要有一定比例的配套資金用于項(xiàng)目建設(shè)，但是支農(nóng)資金需求比較大的農(nóng)業(yè)大縣往往也是地方財(cái)政可支配收入少的“吃飯財(cái)政”縣，很難籌集到數(shù)額較大的配套資金，也就難以申請到支農(nóng)項(xiàng)目，這就容易造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村更加落后。因此，需要明確配套資金制度適用的項(xiàng)目領(lǐng)域，進(jìn)一步改變不考慮地方的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況和項(xiàng)目具體情況，實(shí)行“地區(qū)一刀切”和“項(xiàng)目一刀切”的做法。進(jìn)行取消部分公益性項(xiàng)目縣及縣以下資金配套的試點(diǎn)改革，可以根據(jù)地方可支配財(cái)政收入、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展情況等建立瞄準(zhǔn)機(jī)制，不僅僅寬泛地規(guī)定在中西部地區(qū)的取消，這樣就有利于減輕中央和升級財(cái)政支農(nóng)的壓力，也有利于東部省市落后的農(nóng)業(yè)大縣享受公平的財(cái)政支農(nóng)政策。
第二，完善財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制。針對財(cái)政支農(nóng)資金分配、使用和管理不夠規(guī)范的問題，也可以從三個(gè)方面解決。一是減少支農(nóng)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)。將財(cái)政支農(nóng)審批項(xiàng)目作為省直管縣的重要內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)，減少審批項(xiàng)目的層次，縮短審批鏈條。由于各地的自然稟賦差異較大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢也各有不同，將一些中小型項(xiàng)目審批權(quán)限下放到縣級政府，既有利于項(xiàng)目審批時(shí)效性的提高，也有利于資金投入實(shí)效性的提高。二是進(jìn)一步做好支農(nóng)資金整合工作。逐步擴(kuò)大省級和縣級等不同級次的支農(nóng)資金整合范圍，鑒于縣級政府在區(qū)域發(fā)展中的重要地位，結(jié)合擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的現(xiàn)實(shí)要求，重點(diǎn)推進(jìn)縣級支農(nóng)資金整合。三是進(jìn)一步明確各級政府的職責(zé)。進(jìn)一步增加對縣級財(cái)政的直接轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，減少通過項(xiàng)目制下達(dá)的資金量，由縣級政府自主確定資金使用的領(lǐng)域。中央和省級政府主要擔(dān)負(fù)財(cái)政資金投入和監(jiān)管職責(zé)，縣級政府主要承擔(dān)資金使用和項(xiàng)目管理職責(zé)，包括后期項(xiàng)目的維護(hù)管理等，這有利于發(fā)揮基層政府的作用。
第三，建議研究出臺《農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法》，這一法律主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容。一是完善財(cái)政支農(nóng)投入的政策框架體系。將農(nóng)業(yè)價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等方面已有的支持政策納入進(jìn)來，并根據(jù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，進(jìn)一步研究財(cái)政支農(nóng)體系需要完善的政策，諸如對水稻、玉米、大豆、油菜籽、棉花等重要農(nóng)產(chǎn)品的臨時(shí)收儲政策等要進(jìn)一步研究。二是以法律的形式明確各級政府的職責(zé)。根據(jù)公共物品和服務(wù)的外部性程度，進(jìn)一步明確各級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的領(lǐng)域和投入的比重，將各級政府財(cái)政支農(nóng)資金分配、使用、監(jiān)督和項(xiàng)目管理職責(zé)明確下來。三是推進(jìn)投資主體的多元化和農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制的健全。在小型水利設(shè)施、普通畜牧疾病防治等方面，農(nóng)民和一些經(jīng)濟(jì)組織有進(jìn)行投資的意愿，這些投資可以通過市場化的手段獲取收益。在這類可以通過市場化手段解決的領(lǐng)域，鼓勵農(nóng)民個(gè)人、合作社、村集體、企業(yè)等個(gè)人和組織投資，財(cái)政投入作為補(bǔ)貼或者獎勵進(jìn)行支持和引導(dǎo)，這樣既有利于減輕各級財(cái)政的壓力，也有利于滿足農(nóng)民的需求。總之，通過法律的規(guī)范和約束，財(cái)政支農(nóng)資金投入的實(shí)效性會大大改善。
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＊本文屬中國延安干部學(xué)院科研基金項(xiàng)目：《延安市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)協(xié)同問題研究》（07ZYK207）。
