一、農(nóng)村審計質(zhì)量管理體系不適應審計轉型的原因
審計管理體系不健全、不科學是制約農(nóng)村審計創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，也是我國審計與國際審計的差距。我國農(nóng)村審計質(zhì)量管理體系不適應審計轉型的原因主要有以下幾個方面：
(一)農(nóng)村審計缺乏規(guī)范的審計法律、法規(guī)、準則體系 我國的審計組織體系按主體劃分為政府審計、內(nèi)部審計、民間審計；按照審計主體與被審計對象的關系分為內(nèi)部審計與外部審計。農(nóng)村審計只是人們按審計所處的地域來稱謂的，是自發(fā)建立起來的，農(nóng)村審計的性質(zhì)至今尚未明確，對其歸屬也沒有規(guī)定，因此沒有一個權威機構對農(nóng)村審計機構的設置、人員的合理配備提出統(tǒng)一的要求，也沒有對農(nóng)村審計人員專業(yè)知識的提高進行有計劃地培訓，更沒有對開展農(nóng)村審計工作進行規(guī)范化的指導與管理。目前在規(guī)范指導農(nóng)村審計方面的法律、法規(guī)缺位，具體表現(xiàn)為在法律層次上沒有專門的農(nóng)村審計法律，而農(nóng)村審計由于涉農(nóng)資金多、部門廣，除了傳統(tǒng)的財政資金審計外，還包括專項資金審計、經(jīng)濟責任審計、績效審計等，處理這些方面的問題缺乏法律依據(jù)。農(nóng)村審計法律法規(guī)的空白形成農(nóng)村審計工作多頭領導或監(jiān)督空白或?qū)徲嫻ぷ鞑灰?guī)范等系列問題。在農(nóng)村審計工作過程中，各級審計主體要嚴格遵循農(nóng)村審計準則，同時審計機關要有完善的質(zhì)量控制制度，以保證審計準則的嚴格遵守。而目前沒有規(guī)范的農(nóng)村審計準則，審計人員也要結合政府審計準則和注冊會計師審計準則的相關方面進行審計準備、審計實施、審計報告，后兩者與農(nóng)村審計在審計計劃、審計內(nèi)容、審計成果利用等方面存在很大差異。特別是農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村審計的內(nèi)容相應發(fā)生了變化，而現(xiàn)有的《農(nóng)村審計條例》、《農(nóng)民負擔管理條例》部分條款已不適應審計工作需要，從而影響了審計整體功能的發(fā)揮。
(二)農(nóng)村審計缺乏理念創(chuàng)新 農(nóng)村審計的直接目的就是為了加強資金的管理，提高資金的使用效益、保證國家有關農(nóng)業(yè)政策的全面落實，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展。但由于我國目前縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，財政經(jīng)濟困難，有的縣市審計局正常的工資都難以保證，其他支出則更少，致使一些地方審計部門從上到下只將收繳和罰款作為審計目標。編制審計計劃時，首先考慮能否有收繳，不管行業(yè)類別，審計重點內(nèi)容只有稅，因為只有審稅才能收繳，收稅和罰款成了審計目標。隨著新農(nóng)村建設的不斷深入，新情況和新問題不斷呈現(xiàn)，涉農(nóng)資金投入的主體逐步多元化，投入方向和重點逐步轉向關系農(nóng)民切身利益和農(nóng)村長遠發(fā)展的領域，投入方式由粗放型向效益性發(fā)展，對農(nóng)村審計提出了新的要求。而當前的審計理念上還比較狹隘，主要側重于審計監(jiān)督財政資金的真實合法性，沒有很好地體現(xiàn)審計服務的職能，通過農(nóng)村審計增強資金的使用效益，很好地將農(nóng)村財政資金審計和效益審計做到有機契合。
(三)農(nóng)村審計質(zhì)量管理體系缺乏科學指導 主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是審計計劃制定不科學。審計計劃管理是整個審計管理的第一道工序，當前的農(nóng)村審計計劃的制定還存在以下幾個問題：前期調(diào)查研究、綜合分析不夠，造成審計目標不夠明確具體，審計重點不夠突出；審計計劃安排缺乏長遠性、科學性。審計對象的選擇和項目的確定缺乏嚴格的程序和標準，審計對象監(jiān)督缺位現(xiàn)象仍然大量存在；制定的審計計劃比較散，缺少通盤考慮，審計資源得不到有效整合。審計時間安排不均衡，造成審計任務時緊時松；審計計劃隨意調(diào)整；審計計劃與統(tǒng)計計劃嚴重脫節(jié)，統(tǒng)計不能體現(xiàn)對審計計劃執(zhí)行情況進行反饋分析的作用。二是審計成本意識淡薄。農(nóng)村審計資金涉及的部門多、行業(yè)復雜、資金流向廣、項目多，遍布廣大農(nóng)村、農(nóng)戶。審計成本原本便較高，而審計人員審計成本意識淡薄，從而造成較大浪費；立項成本在制定審計方案時未充分考慮項目安排是否合理，沒有突出重點或抓住要害，只考慮監(jiān)督的可行性和可能性，未分析和考證監(jiān)督的必要性，從而導致高投入、低產(chǎn)出。人力資本要么是審計力量投入過多，要么是審計力量投入過少。公共財政對三農(nóng)的轉移支付逐漸加大，農(nóng)民得到的實惠之多是前所未有的，但要保證這些政策措施所需財政支出資金按照規(guī)定的要求到位，則離不開農(nóng)村審計監(jiān)督。所以審計人員必須整合審計資源，增強審計成本意識。三是審計方法落后。隨著新農(nóng)村建設涉農(nóng)資金投入的不斷增多，農(nóng)村審計工作應日益得到重視，而實際上有些地方對農(nóng)村審計工作并未給予足夠的重視，沒有專門的農(nóng)村審計機構，農(nóng)村審計工作開展起來比較艱難。另外，人員素質(zhì)不高也是造成農(nóng)村審計方法落后的一個主要原因。微觀審計人員多，宏觀審計人員少，文化素質(zhì)參差不齊，影響了審計功能的發(fā)揮。農(nóng)村審計工作的基本方法還是采用詳細審計方法，抽樣審計、內(nèi)控測評、風險評估等審計方法運用得較少，信息化條件下進行多維分析的審計方法僅在少數(shù)地方運用。四是審計風險控制薄弱。當前農(nóng)村審計機構對審計風險的控制不力，主要表現(xiàn)為：相當一部分審計機關和審計人員還沒有充分認識到農(nóng)村建設的審計風險問題；審計過程中對被審計單位風險的了解和評估不夠重視，對被審計單位重大錯報風險的評估及確立重要性水平的方法不夠科學，不能正確理解其審計涵義在現(xiàn)實中的運用。
二、科學審計質(zhì)量管理體系的構建
科學的審計質(zhì)量管理體系要具備以下幾個特征：一是質(zhì)量性原則。合理保證審計目標的實現(xiàn)，確保審計質(zhì)量的提高；同時必須與審計機構所在地方的社會經(jīng)濟狀況相適應，與審計機關所審計的對象符合；與審計機關自身的實際情況相協(xié)調(diào)；這樣的審計質(zhì)量管理體系才能發(fā)揮作用。二是可操作性。體現(xiàn)管理理論在審計實務中的運用，結合系統(tǒng)論和控制論的相關要素融合在該體系中，時刻進行調(diào)整適應審計轉型這一現(xiàn)實背景和審計本身作用豐富化特殊使命，在審計實踐中是可行和現(xiàn)實的。三是創(chuàng)新性。隨著涉農(nóng)資金投入力度的加大，農(nóng)村審計工作在取得顯著成績的同時所面J臨的矛盾和困難也越來越多，所以在構建科學的審計質(zhì)量管理體系時必須堅持創(chuàng)新性原則，積極引進先進的管理理念和現(xiàn)金的技術方法，解決當前越來越重的審計任務與審計資源相對有限的矛盾。四是動態(tài)性。要與時代發(fā)展合拍，與社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢相符，特別是要順應國內(nèi)、國際審計事業(yè)和農(nóng)村審計工作的發(fā)展方向，吸收管理科學發(fā)展最前沿的成果，提高審計工作的效率和質(zhì)量，對審計事業(yè)有明顯的推動和促進作用，同時隨著審計對象的不斷變化自身也在不斷調(diào)整，推陳出新。
(一)明確農(nóng)村審計法律制度，協(xié)調(diào)農(nóng)村審計規(guī)范制度沖突 農(nóng)村市場經(jīng)濟走向成熟的標志是有完備的法律、法規(guī)和制度，因此，要盡快制定全國性的農(nóng)村審計法律、法規(guī)。具體地說包括兩個層次：在《審計法》中單獨明確農(nóng)村審計法律地位，在具體實施時由政府審計機關、地方政府和農(nóng)村部門聯(lián)合指導和控制；國務院制定全國性的《農(nóng)村審計條例》實施細則，進一步明確農(nóng)村審計的主體、對象、內(nèi)容、程序處理等問題，作為地方農(nóng)村審計工作開展和法規(guī)制定的依據(jù)。各級行政部門在制定有關農(nóng)村審計條例時一定要嚴格依據(jù)上級相關法律法規(guī)的規(guī)定并結合本地區(qū)的實際情況，制定適合本地實際的農(nóng)村經(jīng)濟組織審計制度，最大限度地賦予農(nóng)村合作經(jīng)濟組織審計部門必要的職權，避免出現(xiàn)監(jiān)管空白和多頭監(jiān)管情況。農(nóng)村審計準則吸收外部審計準則成果，盡快制定與完善農(nóng)村審計過程相配套的審計取證、報告、歸檔等審計準則制度，使農(nóng)村審計工作者在審計過程中有章可循，減少審計工作中的主觀判斷，這些對于農(nóng)村審計工作的規(guī)范化、標準化、規(guī)避審計風險起著很大的作用。進一步明確農(nóng)村審計工作的定性問題，切實樹立起農(nóng)村經(jīng)營管理部門在農(nóng)村審計方面的權威性。
(二)創(chuàng)新審計理念 針對當前黨中央、國務院、各級政府等涉農(nóng)資金投入力度的加大，關注農(nóng)村建設財政資金使用過程中的真實性、合法性應是農(nóng)村審計機構一個永恒不變的主題。但審計部門也應拋棄“就財政資金審計論審計”的單一業(yè)務觀，要跳出審計看經(jīng)濟，圍繞經(jīng)濟搞審計，充分發(fā)揮審計部門行業(yè)聯(lián)系面廣、政策法規(guī)熟、信息層次高的優(yōu)勢，首先樹立監(jiān)督與服務并重，寓服務于監(jiān)督之中的審計理念。審計機關應從促進經(jīng)濟社會發(fā)展和審計事業(yè)發(fā)展的高度出發(fā)，堅持以人為本、以服務為主、關注民生、服務百姓的民生審計工作理念。在履行監(jiān)督職責的同時，為改革和經(jīng)濟服務，寓服務于監(jiān)督之中。其次將績效審計融入到財政審計的理念重，形成轉型時期具有新農(nóng)村特色的“績效審計”；關注資金的真實性、合法性的同時，對被審計事項的經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性、公允適當性的“五E”問題不放過。通過循序漸進的創(chuàng)新審計品種和開發(fā)新審計領域，提高審計“構建和諧新農(nóng)村”的執(zhí)政能力。
(三)不斷強化農(nóng)村審計的規(guī)范化建設 一是重視審前調(diào)查和加強計劃管理，提高審計資源效益。農(nóng)村審計機關要重視審計調(diào)查的落實和審計方案的實施質(zhì)量，首先每年各業(yè)務處室根據(jù)以前年度審計結果、審計資源的可利用程度、被審計對象后續(xù)審計的進展情況和風險評估水平確定審計方案；然后組織各業(yè)務處室之間、各業(yè)務處室和綜合處室之間對審計方案進行多形式、多角度的點評，經(jīng)討論確定的審計項目以后，組織能力相當?shù)膶徲媹F隊集中一定時間進行調(diào)查走訪，參考審計信息資源庫進行審計項目進行論證，重點就審計時機是否成熟，有關法律法規(guī)是否適用，被審計單位是否具備審計條件，審計人員素質(zhì)能力、審計技術方法、審計信息、審計經(jīng)費等審計資源是否滿足審計需要以及存在哪些審計風險進行詳盡的論證，并將審計項目概況、論證過程及論證結果編制成規(guī)范格式的審計項目計劃書；最后將計劃書送至計劃規(guī)劃中心審核其計劃本身的全面性、影響程度和未來的發(fā)展趨勢、計劃結果敏感度等，對審計項目進行排序，合理均衡分配審計資源。指導審計實施過程的審計項目計劃書應充分體現(xiàn)一段時期里審計工作發(fā)展的理念、思路和重點，實現(xiàn)對具體審計業(yè)務工作的分類指導和控制，在整合審計資源上實現(xiàn)審計效能的最大化和審計成本的最小化。二是強化農(nóng)村審計工作的規(guī)范化、制度化。根據(jù)審核過的審計項目方案下達審計通知書，要求被審計單位做好準備工作；審計過程要全面、客觀、真實地審查和核實被審計單位的經(jīng)濟活動，審計記錄和有關證明材料要有規(guī)范的文書格式。審計過程中通過提高審計效率節(jié)約審計成本，積極探索信息化條件下新的審計方式和方法，大力引進、吸收、使用和推廣先進的審計思想與方法，提高農(nóng)村審計機構技術裝備水平。不斷改進現(xiàn)有的審計技術方法，增加審計工作的技術含量，總結審計實踐中形成的行之有效的技術、技巧、經(jīng)驗與方法等，以求在不增加或不大幅度增加人、財、物的投入情況下較大幅度地提高審計效率和效果。加強農(nóng)村審計檔案管理，做到審計取證完整、引用法規(guī)恰當、審計定性準確。注重吸取對審計實施階段管理的經(jīng)驗，創(chuàng)造思維不斷探索，建立審計日記制度以及現(xiàn)場監(jiān)督制度。審計過程中要注意提高風險意識，建立完善審計工作分級負責制和過錯責任追究制度。對審計人員在審計實施的不同環(huán)節(jié)中的過失行為和故意行為，設定具體的確認標準和懲罰措施，保證審計行為的客觀公正。將審計項目質(zhì)量控制納入規(guī)范化、制度化的軌道。三是加強審計成果的利用，大力推行審計公開制度。通過對農(nóng)村建設資金的審計，為地方政府宏觀決策提供理論依據(jù)是審計工作的立足點。搞好綜合分析，提煉審計成果就成了審計工作的重要環(huán)節(jié)，農(nóng)村審計機構應當對農(nóng)村審計中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題和影響資金使用效益的問題，通過深入實際調(diào)查研究，對所掌握得審計資料進行分析，總結、剖析問題產(chǎn)生的深層次原因，從完善制度、健全機制、規(guī)范管理的角度提出意見建議，以便更好的發(fā)揮審計建設的作用。加大審計成果的宣傳力度，向社會公布審計成果，大力引進社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的效果，擴大審計影響，提高審計成果的利用。為了提高審計成果的利用率，應推行審計結果公告制度。
樹立科學的審計管理觀要充分認識到科學的審計質(zhì)量管理體系涵蓋的內(nèi)容非常廣泛，并非一朝一夕就能建立、健全，需要不斷實踐、總結，不斷創(chuàng)新才能加以完善，還需要全體審計工作人員提高自身素質(zhì)，培養(yǎng)審計質(zhì)量意識，充分認識到科學審計質(zhì)量管理體系的重要意義
