一、行政忠誠(chéng)的內(nèi)涵及必要性
行政忠誠(chéng)指的是行政主體對(duì)上級(jí)權(quán)力主體和更高價(jià)值主體的服從、盡責(zé)和尊崇。忠誠(chéng)行為的出發(fā)點(diǎn)是服從，服從上級(jí)和組織的意志和政令，按上級(jí)及組織的要求和方針辦事，不違抗、不推諉。同時(shí)，這種服從不是消極的，而是真心實(shí)意地去執(zhí)行上級(jí)和組織的指令，盡責(zé)盡力實(shí)現(xiàn)上級(jí)和組織的目標(biāo)，全心全意地去維護(hù)上級(jí)和組織的權(quán)威。
作為一種行政的行為規(guī)范，忠誠(chéng)是行政組織體系和治理方式的內(nèi)在要求。行政組織系統(tǒng)是一個(gè)有序的等級(jí)結(jié)構(gòu)，它是通過逐級(jí)授權(quán)而形成的上下權(quán)力統(tǒng)屬關(guān)系系統(tǒng)。下級(jí)的權(quán)力來自上級(jí)授權(quán)，下級(jí)的職責(zé)是完成上級(jí)確定的目標(biāo)。在這種科層官僚組織結(jié)構(gòu)中，上級(jí)與下級(jí)的地位是單向的，不可逆的，上級(jí)處于主導(dǎo)地位，下級(jí)處于從屬地位。行政組織和治理方式這種特定的性質(zhì)， 必然要求下級(jí)必須服從上級(jí)，員工應(yīng)該尊崇領(lǐng)導(dǎo)。從組織學(xué)的角度看，在行政組織關(guān)系內(nèi)，行政人員是作為組織的一個(gè)角色而存在的，而不是一個(gè)自然人或公民。它是組織機(jī)器中的一個(gè)部件，或者說是組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的工具，個(gè)人沒有獨(dú)立的地位和價(jià)值。當(dāng)然，這并不否認(rèn)行政人員作為個(gè)人具有的獨(dú)立人格和作為公民擁有的權(quán)利，只是當(dāng)他作為行政組織中的一個(gè)角色去處理與行政組織和上層的關(guān)系時(shí)，他（她）只能去服從和忠誠(chéng)于組織，而不能強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自由和獨(dú)立。否則，行政組織系統(tǒng)就無法維持，行政人員也就喪失了作為行政角色的存在價(jià)值。
約翰·肯尼斯·加爾布雷斯曾經(jīng)以權(quán)力效應(yīng)的“雙峰對(duì)稱”理論解釋個(gè)人服從的理由，并說明服從對(duì)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的重要性。“雙峰對(duì)稱”理論認(rèn)為，“組織只有贏得內(nèi)部對(duì)其目標(biāo)的服從時(shí)才能贏得外部的服從。其外在權(quán)力的大小和可靠性取決于內(nèi)部服從的程度”。［1］因此，組織系統(tǒng)中的個(gè)人服從是有效行使權(quán)力的基本保證，個(gè)人的從屬地位是權(quán)力效應(yīng)的決定性因素。自上而下的等級(jí)次序是組織高效運(yùn)行權(quán)力所必需的，也是政府實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的必要保障。根據(jù)加爾布雷斯的理論，“內(nèi)部權(quán)力和外部權(quán)力所形成的‘雙峰對(duì)稱’是一個(gè)組織有能力讓人們服從其目標(biāo)的首要條件”。［2］行政人員作為個(gè)體，或者作為下級(jí)，其基本職責(zé)與任務(wù)是執(zhí)行上級(jí)的命令，他們的角色只是組織機(jī)構(gòu)整體安排中的一個(gè)分子?！皞€(gè)人要服從組織的共同目標(biāo)，這種對(duì)內(nèi)實(shí)行的權(quán)力就使組織有能力在外部強(qiáng)調(diào)自己的意志。內(nèi)部對(duì)外部起關(guān)鍵作用。這是行使任何組織權(quán)力的一個(gè)永恒的特征?！保?］在組織的協(xié)作體系中，個(gè)人的基本角色只能是服從與效忠。
二、行政忠誠(chéng)困境的產(chǎn)生及其原因
可以說，行政忠誠(chéng)不論對(duì)于行政組織系統(tǒng)的有效運(yùn)行，還是對(duì)于行政人員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，都是很重要的。然而，人們?cè)诰唧w履行忠誠(chéng)義務(wù)時(shí)，卻常常陷入忠誠(chéng)與道德自主性相沖突的倫理困境。
在公共行政實(shí)踐的歷史上，官僚組織中的服從與效忠既代表著高效率，也意味著個(gè)人有限的道德理性能力。這是工業(yè)化時(shí)代的產(chǎn)物，在資本主義自由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起了至關(guān)重要的作用。政府組織正是通過這種高度服從的權(quán)力運(yùn)行模式，為推進(jìn)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有效的制度保障。政府管理在統(tǒng)一指揮與嚴(yán)格的服從中創(chuàng)造了高效行政的經(jīng)典模式。但是，官僚體制下的個(gè)人在服從權(quán)威的同時(shí)，其自身的理性判斷與選擇能力很低。由于層層服從的組織結(jié)構(gòu)，他們不可能塑造個(gè)人完善的自主意識(shí)，也不能作為獨(dú)立的個(gè)體選擇行為。行政組織有國(guó)家的強(qiáng)制性力量作為后盾，組織中的個(gè)人通常無力擺脫組織的控制，在一個(gè)官僚制機(jī)制十分完善的組織環(huán)境中，個(gè)人的道德理性能力是極其有限的。在這樣的情況下，個(gè)體的行為便出現(xiàn)了米爾格萊姆所說的“代理轉(zhuǎn)換理論”，在官僚組織當(dāng)中，官僚個(gè)體的態(tài)度發(fā)生了巨大的變化，即在嚴(yán)密的科層體制之下，以及以國(guó)家力量作為威懾力量的情況下，官僚個(gè)體“從為自己的目的而行動(dòng)轉(zhuǎn)換到作為純粹的代理人為實(shí)現(xiàn)他人利益的愿望而行動(dòng)”。［4］這往往會(huì)導(dǎo)致官僚個(gè)體只對(duì)擁有權(quán)力的上級(jí)指示負(fù)責(zé)，卻不為上級(jí)所命令完成的行為負(fù)責(zé)。官僚組織成員在這種等級(jí)森嚴(yán)的體制當(dāng)中，當(dāng)個(gè)體作為行政人員進(jìn)入官僚組織之后，他們所謂非社會(huì)化的、自然的人的特征就消失了，成為了執(zhí)行上級(jí)命令的工具，其主要職責(zé)就變成了組織權(quán)力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具和手段，從而導(dǎo)致了官僚個(gè)體的倫理自主性的嚴(yán)重弱化和工具化。
由此我們不難看出，行政忠誠(chéng)可能會(huì)在一定程度上限制、壓抑人們的道德自主性，降低人們的道德理性水平，使人們喪失某種道德判斷力，甚至可能陷入盲目與迷信的誤區(qū)。有學(xué)者指出，希特勒的第三帝國(guó)給世界帶來的災(zāi)難，就是發(fā)生在一個(gè)嚴(yán)格的服從型官僚體制基礎(chǔ)上的。正是行政官員的服從與忠誠(chéng)，使希特勒病態(tài)的狂妄野心得以推行，罪惡的指令變成了血醒的現(xiàn)實(shí)。納粹統(tǒng)治期間在奧斯威辛大量的罪惡行徑，都不是當(dāng)時(shí)社會(huì)上的病態(tài)狂或罪犯所為，而是那些正常的行政官員所為。這些納粹德國(guó)的官員們?cè)趫?zhí)行希特勒的命令時(shí)，都把它看作是服從上級(jí)的指令，全力以赴地支持和貫徹上級(jí)的決策是他們的職責(zé)，執(zhí)行大屠殺的命令也只是履行職責(zé)而已。他們是堅(jiān)定地忠誠(chéng)于納粹政府，或者說忠誠(chéng)于希特勒的。
但是，沒有人能否認(rèn)，他們的服從與忠誠(chéng)是盲目與愚蠢的，實(shí)際上喪失了理性自主能力。這與他們所處的官僚機(jī)器的性質(zhì)密切相關(guān)。在官僚制度中，作為執(zhí)行者的一般行政人員，甚至各級(jí)行政官員的道德選擇能力都極其低下，或者說，官僚體制除了要求個(gè)人服從與忠誠(chéng)以外，并不需要個(gè)人自主的判斷與選擇。組織中的職責(zé)對(duì)個(gè)人提出的要求，成為他們必須接受的美德，在這樣的組織環(huán)境中，個(gè)人也就喪失了對(duì)善惡的辨析力，至少對(duì)上級(jí)的指令和決策的是非對(duì)錯(cuò)，沒有了分辨力，也不愿意進(jìn)行辨析。這樣，當(dāng)上級(jí)的決策失誤甚至出現(xiàn)一些惡意的決定時(shí)，他們就會(huì)成為錯(cuò)誤的推行者甚至罪惡的幫兇。
