中國(guó)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度基本是在20世紀(jì)50年代初沿襲前蘇聯(lián)預(yù)算會(huì)計(jì)體系基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)幾次改革而成?，F(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度是1997年頒布、1998年執(zhí)行的。其基本特征是以分散的預(yù)算資金為核算對(duì)象，以收付實(shí)現(xiàn)制為會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，以預(yù)算資金支出運(yùn)動(dòng)為核算重點(diǎn)，會(huì)計(jì)主體與報(bào)告主體合而為一。隨肴財(cái)政管理改革的深化，尤其是財(cái)政資金管理方式由分散向集中轉(zhuǎn)變，即國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)行，使得現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度無(wú)論從體系還是內(nèi)容，都己滿足不了國(guó)庫(kù)集中支付制度所引起的財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)變化的核算要求。因此，必須改革現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，為完整地核算、反映國(guó)庫(kù)集中支付制度下財(cái)政資金的運(yùn)動(dòng)過(guò)程及其結(jié)果提供必要的制度保障。
一、正確認(rèn)識(shí)預(yù)算會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)作用
在中國(guó)，預(yù)算會(huì)計(jì)理論研究一直滯后于企業(yè)會(huì)計(jì)。財(cái)政部門(mén)不重視預(yù)算會(huì)計(jì)工作，不少預(yù)算會(huì)計(jì)人員也對(duì)自己的崗位和職責(zé)沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)和理解，以致中國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)理論體系研究發(fā)展緩慢。過(guò)去，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)的概念，一般認(rèn)為預(yù)算會(huì)計(jì)是核算、反映和監(jiān)督國(guó)家預(yù)算執(zhí)行的會(huì)讓具有廣泛性、統(tǒng)一性，只核算收支余超，不核算成本費(fèi)用等特點(diǎn)。近年來(lái)，隨著財(cái)經(jīng)體制的改革，特別是實(shí)行部門(mén)預(yù)算，建立政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付制度和國(guó)庫(kù)單一賬戶制度等預(yù)算管理體制的改革，這些改革措施引起政府財(cái)務(wù)活動(dòng)和預(yù)算管理的重大變革，勢(shì)必影響政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容和方法。但預(yù)算會(huì)計(jì)制度并未因此進(jìn)行相應(yīng)的改革，會(huì)計(jì)制度滯后于會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)的情況越來(lái)越突出.筆者認(rèn)為，預(yù)算會(huì)計(jì)體系要想得到根本性的變革和發(fā)展，社會(huì)各界，尤其是財(cái)政部門(mén)，必須改變對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)的看法，高度重視對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)職能、任務(wù)、地位、作用的研究，從多方面去認(rèn)識(shí)預(yù)算會(huì)計(jì)是國(guó)家財(cái)經(jīng)管理的重要基礎(chǔ)工作。首先，預(yù)算會(huì)計(jì)核算體系是遍及全國(guó)各地區(qū)、各部門(mén)的信息系統(tǒng)，提供有關(guān)預(yù)算收支數(shù)字和情況分析，是各部門(mén)正確決策的重要依據(jù)。其次，預(yù)算會(huì)計(jì)是建立預(yù)算約束機(jī)制的基礎(chǔ)。而建立預(yù)算約束是為實(shí)踐證明行之有效的各地區(qū)各單位自我約束機(jī)制，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要措施。再次，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控的諸多杠桿中，這些財(cái)政杠桿(包括稅收、投資、補(bǔ)貼等)的運(yùn)用，都離不開(kāi)預(yù)算會(huì)計(jì)提供的信息。因?yàn)轭A(yù)算會(huì)計(jì)是財(cái)政收支的總閘門(mén)和總賬房，所有的收支，都要通過(guò)預(yù)算會(huì)計(jì)來(lái)核算。最后，預(yù)算會(huì)計(jì)是財(cái)政增收節(jié)支，平衡預(yù)算，控制借債、壓縮赤字等艱巨任務(wù)的承擔(dān)者和執(zhí)行者。財(cái)政在支持改革開(kāi)放和社會(huì)主義建設(shè)中，需要大量資金，資金的供需矛盾是長(zhǎng)期存在的.為此，不論是組織財(cái)政收入，還是加強(qiáng)支出管理，都要依靠預(yù)算會(huì)計(jì)去做具體工作。因此，預(yù)算會(huì)計(jì)是以預(yù)算管理為中心的宏觀管理信息系統(tǒng)和管理手段，是核算、反映和監(jiān)督中央與地方各級(jí)預(yù)算以及事業(yè)行政單位收支預(yù)算執(zhí)行情況的會(huì)讓是中國(guó)兩大會(huì)計(jì)體系之一。
二、預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革應(yīng)適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的需要
預(yù)算管理體制是財(cái)政管理體制的重要組成部分，它是一個(gè)國(guó)家在中央政府和地方政府以及地方各級(jí)財(cái)政之間，劃分預(yù)算收支范圍和預(yù)算管理職責(zé)與權(quán)限的一項(xiàng)根本制度.由于政府預(yù)算是國(guó)家的基本財(cái)政計(jì)劃，中央與地方各級(jí)政府之間預(yù)算收支范圍和管理權(quán)限的劃分，對(duì)國(guó)家財(cái)政以至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有著重要影響，因此，預(yù)算管理體制是財(cái)政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，占有重要地位。然而，預(yù)算會(huì)計(jì)是政府預(yù)算與政府會(huì)計(jì)的有機(jī)結(jié)合，很大程度上是為預(yù)算管理服務(wù)的，為國(guó)家實(shí)行預(yù)算管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、參考資料以及相關(guān)的會(huì)計(jì)信息.因此，預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革必須適應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的需要，國(guó)家預(yù)算管理體制的改革必須相應(yīng)帶動(dòng)預(yù)算會(huì)計(jì)制度的改革，才能與之相適應(yīng)。為建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)擠體制相適應(yīng)的財(cái)政體制，在1994年“分稅制”財(cái)政體制改革取得巨大成功的基礎(chǔ)上，近年來(lái)相繼進(jìn)行了財(cái)政支出預(yù)算管理制度方面的改革，從1999年開(kāi)始實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革，使預(yù)算編制細(xì)化、公開(kāi)、透明，同時(shí)實(shí)行綜合預(yù)算，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，建立政府采購(gòu)制度等等。在這些改革的背景條件下如何才能更好地評(píng)價(jià)預(yù)算編制和執(zhí)行效果，應(yīng)是目前中國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革的主要目標(biāo)。同時(shí)，正由于預(yù)算會(huì)計(jì)是預(yù)算管理的荃礎(chǔ)，在推進(jìn)預(yù)算管理和政府會(huì)計(jì)改革方面，國(guó)外大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐是先從政府會(huì)計(jì)改革入手，經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)行以后，才開(kāi)始實(shí)施預(yù)算管理改革。因此，預(yù)算會(huì)計(jì)制度的改革，尤其是理論研究應(yīng)具有一定的前瞻性，才能適應(yīng)現(xiàn)階段中國(guó)預(yù)算管理體制不斷改革的需要，及時(shí)跟上預(yù)算管理體制改革的步伐，避免或減少出現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)制度與預(yù)算管理體制改革脫節(jié)、預(yù)算會(huì)計(jì)改革滯后、出現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)核算規(guī)范真空的局面。
三、確立預(yù)算會(huì)計(jì)的管理內(nèi)容
新的支出預(yù)算管理制度建立后，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)監(jiān)控的范圍將拓寬，逐步向單位預(yù)算會(huì)計(jì)延伸，原來(lái)只有單位預(yù)算會(huì)計(jì)才能提供的信息現(xiàn)在總預(yù)算會(huì)計(jì)就能提供。因此，核算的細(xì)化和對(duì)財(cái)政支出和資金的全過(guò)程監(jiān)控是財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)的趨勢(shì)和重點(diǎn).為了適應(yīng)財(cái)政管理體制改革的基本需要，現(xiàn)在分散支付形成的會(huì)計(jì)制度體系，必須按照集中支付模式加以改變。理所當(dāng)然，實(shí)行以集中為主的政府采購(gòu)后，大部分貨款直接由財(cái)政部門(mén)向供貨商撥付，支出的決算就不再需要層層上報(bào)，財(cái)政總會(huì)計(jì)就可按支出數(shù)直接辦理決算。考慮到在實(shí)行政府采購(gòu)制度后的一段時(shí)間內(nèi)，各單位還有一部分支出仍由本單位辦理(如琴星支出)，因此行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度在暫不改變現(xiàn)行的核算方式的前提下，要明確允許直接支付方式并規(guī)范核算的具體方法。采購(gòu)品使用者應(yīng)根據(jù)財(cái)政部門(mén)提供的付款憑證進(jìn)行資金核算，根據(jù)采購(gòu)品入庫(kù)情況入賬。在編報(bào)會(huì)計(jì)報(bào)表時(shí)既要提供資金的收支情況，還要提供采購(gòu)品的到位情況，從資金和實(shí)物兩個(gè)方面申報(bào)，并與采購(gòu)部門(mén)的結(jié)果核對(duì)。財(cái)政部門(mén)內(nèi)的總預(yù)算會(huì)計(jì)賬戶也要作相應(yīng)的調(diào)整，即要設(shè)計(jì)一個(gè)專門(mén)的明細(xì)賬或開(kāi)設(shè)一個(gè)專門(mén)的賬戶，用于核算各部門(mén)、各單位經(jīng)核準(zhǔn)用于政府采購(gòu)的支出預(yù)算.另外，在預(yù)算資金支付制度改革的基礎(chǔ)上應(yīng)設(shè)計(jì)新的支付憑證，增加“撥付所屬資金”會(huì)計(jì)科目，進(jìn)行以撥作支核算.對(duì)招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中發(fā)生的標(biāo)書(shū)制作費(fèi)、招標(biāo)代理費(fèi)或手續(xù)費(fèi)等以“政府采購(gòu)成本”會(huì)計(jì)科目在預(yù)算會(huì)計(jì)中加以核算和反映。
四、預(yù)算會(huì)計(jì)制度應(yīng)與國(guó)際政府會(huì)計(jì)通行的做法相銜接
會(huì)計(jì)作為一種“國(guó)際通用的商業(yè)語(yǔ)言”，隨著經(jīng)濟(jì)國(guó)際化和全球市場(chǎng)化的發(fā)展，會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化已成為一種趨勢(shì)。這種趨勢(shì)不僅反映在企業(yè)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)方面，也波及到政府及非盈利組織會(huì)計(jì)方面。尤其是中國(guó)加入襯TO后，中國(guó)政府在國(guó)際資本市場(chǎng)的融資行為越來(lái)越多，債權(quán)人越來(lái)越關(guān)注中國(guó)政府的財(cái)務(wù)狀況和償債能力。鑒于中國(guó)的政府會(huì)計(jì)在采用的核算基礎(chǔ)和確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)方面與國(guó)際會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)缺乏可比性，政府會(huì)計(jì)信息的外部使用者對(duì)中國(guó)政府財(cái)務(wù)信息的質(zhì)
t提出質(zhì)疑。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府財(cái)務(wù)報(bào)告是一種全面、系統(tǒng)地反映政府財(cái)務(wù)狀況的報(bào)告方式，也是披尾政府會(huì)計(jì)綜合信息的一種規(guī)范化途徑。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)現(xiàn)有的政府預(yù)、決算報(bào)告制度遠(yuǎn)不能完全滿足各方面使用者的需要，建立更加全面、與國(guó)際接軌的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，應(yīng)是中國(guó)政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革的一個(gè)基本方向。因此，中國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)的改革應(yīng)盡t與國(guó)外政府會(huì)計(jì)通行做法相銜接，增強(qiáng)中國(guó)政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告的國(guó)際協(xié)調(diào)與可比性.
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