完善審計結(jié)果公告制度體系的思考
夏文
【摘要】審計結(jié)果公告的內(nèi)外環(huán)境還有待完善，特別是審計機關(guān)內(nèi)部，應(yīng)該從建立專門的審計結(jié)果公開委員會、加強計劃性、強化審計整改報告機制、健全信息反饋機制和應(yīng)對審計結(jié)果公開引發(fā)爭議解決機制幾個方面努力，使審計結(jié)果公告制度化、規(guī)范化開展。
【關(guān)鍵詞】審計結(jié)果 制度體系
通常意義上，審計結(jié)果公告，是指國家審計機關(guān)主動或依據(jù)相對人的申請向社會公開，或通過其他方式使行政相對人和利益相關(guān)者知曉審計機關(guān)對政府及其經(jīng)濟組織審計結(jié)果的一種制度安排（張立民，聶新軍，2006）。由于審計署的強勢推動，在審計理論界和實務(wù)界都達成了共識：審計結(jié)果公開是民主法制建設(shè)的重要內(nèi)容，是促進依法行政的得力手段，審計結(jié)果全面公開是一種必然趨勢。審計署和很多地方審計機關(guān)結(jié)合實際，制訂了有關(guān)審計結(jié)果公開的實施辦法或意見，對公開的內(nèi)容、程序等做了規(guī)范。當(dāng)然，建立完善的審計結(jié)果公開的制度體系還需要相當(dāng)長一段時期。
一、審計結(jié)果公開的內(nèi)外環(huán)境有待改善
審計結(jié)果公開是多方力量共同作用的結(jié)果，要順利開展好這項工作，不僅要有適宜的法律環(huán)境、政治環(huán)境、人文環(huán)境，還要有審計機關(guān)自身鍥而不舍的努力。目前，全國各級審計機關(guān)都在緊鑼密鼓地開展這項工作，但是，我們還是要清醒地看到，面臨的問題不盡快解決，就有可能使審計結(jié)果公開成為一種形式，辜負了全社會的期望。
1、法律地位不明確。在法制社會，任何一項行政執(zhí)法，都應(yīng)當(dāng)有充分的法律依據(jù)，否則潛在的執(zhí)法風(fēng)險很大。審計結(jié)果公開的法律地位，是由《審計法》第三十六條確定的，作為審計機關(guān)的一項權(quán)限加以規(guī)定：“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果”。從這條規(guī)定看，是否公開審計結(jié)果，是審計機關(guān)的權(quán)利，而不是審計機關(guān)的義務(wù)。審計機關(guān)作為政府的一個職能部門，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，接受行政長官的指示。所以，審計署頒布的《審計署審計結(jié)果公告試行辦法》規(guī)定，公告財政收支審計結(jié)果，要經(jīng)國務(wù)院同意；向國務(wù)院呈報的重大事項審計結(jié)果需要公告的，附加說明，沒有反對意見才能公開。以此為藍本，各地方審計機關(guān)制定的試行辦法，幾乎都將公告的裁量權(quán)交到了政府甚至政府領(lǐng)導(dǎo)個人的手中。這樣做，一方面是按照法律規(guī)定，在政府行政長官和上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作，另一方面，審計機關(guān)回避了一定的結(jié)果公告風(fēng)險。審計結(jié)果公開本身的法律地位不明確，勢必軟化約束，有可能會使一些真正需要由社會公眾了解、監(jiān)督的事項被隱瞞起來。
2、審計執(zhí)法獨立性不夠。獨立地進行經(jīng)濟監(jiān)督，是審計的本質(zhì)特征。從世界范圍看，國家審計有立法型、司法型、獨立型和行政型等幾種，比較而言，行政型模式的獨立性較差。我國的國家審計就屬于行政型。雖然從形式上看，審計機關(guān)對其他政府職能部門是獨立的，但是，納入整個政府工作體系看，實質(zhì)上就是一個內(nèi)部審計機構(gòu)，因此受到領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)意志的影響比較重。在執(zhí)行國家權(quán)力的過程中，政府及其官員除了代表公共利益外，還代表所在團體的利益，甚至有自己的特殊利益（張立民，聶新軍，2006）。當(dāng)國家利益與地方利益、全局利益與局部利益相沖突時，地方政府很難說不考慮地方和局部利益。在這種情況下，審計結(jié)果公告就會遭遇進退維谷的兩難境地：若不據(jù)實公告，有違審計的職業(yè)道德，有損審計的公正形象，并且存在潛在的風(fēng)險；若據(jù)實公告，就必然要面對政府的不授權(quán)批準甚至刁難，直接造成現(xiàn)實危機。在這樣的搏弈中，相對弱勢的審計機關(guān)只有屈從，因而大大損害了審計結(jié)果的客觀性、全面性，削弱了社會監(jiān)督的威力。
3、審計機關(guān)內(nèi)部機制不健全。審計結(jié)果公開使被審計單位財經(jīng)管理、領(lǐng)導(dǎo)決策等情況向全社會曝光，也使審計工作完全置于公眾監(jiān)督之下，工作成果將面臨國家法律、被審計單位和社會公眾的共同檢驗，風(fēng)險完全顯性化，任何一個環(huán)節(jié)的疏漏，都有可能直接導(dǎo)致輿論攻擊、行政訴訟。就審計結(jié)果公開，審計機關(guān)內(nèi)部的機制明顯缺失。筆者在實際工作中發(fā)現(xiàn)，主要存在以下問題：一是審計組沒采納被審計單位對審計報告征求意見稿的某些意見，在不公布情況下，被審計單位一般不會細究，但是公布出來情況就不一樣了，這樣的問題該如何處理。二是公告審計結(jié)果的范圍、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)界定不清，缺乏比較統(tǒng)一的明確的規(guī)定。三是審計結(jié)果公告的成本預(yù)算沒有編入部門預(yù)算，如果每個公告項目都向財政申請經(jīng)費，行政成本必然增加，也不利于嚴肅財政預(yù)算編制。四是沒建立審計結(jié)果公開的專門機構(gòu)，責(zé)任不明確。五是審計結(jié)果公布后，對反饋信息和引發(fā)的爭議該怎么處理，怎樣運用審計結(jié)果公開的后續(xù)成果，沒有形成機制。
二、完善審計結(jié)果公開制度體系的設(shè)想
審計結(jié)果公開目前還面臨很多問題，但是，這是推進政治民主的重要內(nèi)容之一，審計工作者只能迎難而上，在實踐中不斷探索，不斷總結(jié)，不斷完善，積極努力地推動這項工作。對于上述審計結(jié)果公告法律地位不明確、審計執(zhí)法獨立性不夠的問題，很多學(xué)者都提出了很好的改善建議，在此不再贅述。筆者僅就審計機關(guān)內(nèi)部問題提出一些設(shè)想。
1、設(shè)置審計結(jié)果公開專門機構(gòu)。審計結(jié)果公開并不是簡單地將審計報告公布出來完事，這其中涉及到公告項目的選擇，經(jīng)費預(yù)算，審計報告的修改，外部事務(wù)的聯(lián)絡(luò)，反饋意見的梳理，引發(fā)爭議的解決等一系列問題，因此建立審計結(jié)果公開專門機構(gòu)是必須的。一般而言，可由審計機關(guān)主要負責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、法制部門人員、具體審計項目業(yè)務(wù)部門負責(zé)人、審計組長等組成審計結(jié)果公開委員會，制定切實的公告范圍、程序、內(nèi)容、形式等，處理上述事宜，明確權(quán)利和責(zé)任，使該項工作規(guī)范化開展。
2、加強審計結(jié)果公開的計劃性。地方審計機關(guān)制定年度審計項目計劃時，應(yīng)該在充分論證的基礎(chǔ)上，擬訂出準備公告結(jié)果的項目，并向政府附送經(jīng)費預(yù)算。一方面，由于現(xiàn)行財政預(yù)算中，并未包含此項經(jīng)費，到需要公開時再請求解決經(jīng)費問題，必然遇到很多不必要的麻煩，而且增加行政成本。另一方面，審計組在開展項目時，從制定審計實施方案開始就有目的、有準備地進行，在征求被審計單位意見時也明確告知，引起被審計單位高度重視，有利于提高公告的質(zhì)量，降低審計公告風(fēng)險。
3、強化審計整改情況報告機制。廣義地看，審計結(jié)果不僅包括審計組實施審計的基本情況，審計查出的問題及處理意見，針對被審計單位的問題提出強化管理的建議，也包括被審計單位對查出問題的整改情況。從審計署公告的結(jié)果報告看，已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，近期的公告包含了整改情況，但是，公告時間距離審計完結(jié)時間比較長。筆者認為，如果一開始就告知了被審計單位，此項目的結(jié)果將公開，那么，被審計單位為了給公眾留下一個知錯就改的好印象，會積極主動地配合，在審計執(zhí)行的期間內(nèi)完成整改，特別是地方單位，基本上是按照法律、法規(guī)執(zhí)行，不存在對規(guī)章的修訂問題，所以整改應(yīng)該不會耗費很多時間與精力。把審計整改情況一并公開，公眾才能了解審計的全貌，這也符合執(zhí)行審計結(jié)果公開的宗旨。
4、健全信息反饋整理機制。審計結(jié)果公開的另一個目的就是在結(jié)果公告之后，進行歸納總結(jié)，查找問題，分析原因，促進審計質(zhì)量提高。要實現(xiàn)此目的，必須健全結(jié)果公告信息反饋機制。審計結(jié)果公告信息反饋機制是指國家審計人員采用審計回訪、審計項目抽查、審計結(jié)果公告考評等方法，定期收集、分析審計結(jié)果公告工作中存在的主要問題，并找出產(chǎn)生的原因和關(guān)鍵控制點，及時反饋給決策者，以便采取措施（張紅英，2006）。在以前的實際工作中，審計回訪重點關(guān)注的是審計組執(zhí)行廉政紀律等問題，忽略了被審計單位、社會公眾對審計報告本身的信息反饋，也沒有很好地聽取其他人對審計方法的改進意見。在審計結(jié)果公告后的一段時間內(nèi)，審計結(jié)果公開委員會應(yīng)該專門組織力量，有針對性地收集、征求意見，梳理分析后作為后續(xù)教育的主要內(nèi)容。
5、建立應(yīng)對審計結(jié)果公開引發(fā)爭議的解決機制。站在不同的角度看待公告出來的審計結(jié)果，形成的觀點肯定不同，勢必引發(fā)各種爭議，如果不能得到有效解決，將有損審計形象，影響社會穩(wěn)定。最近，很多網(wǎng)友對審計署2006年提交的財政預(yù)算執(zhí)行情況審計報告里，較往年少點名問題議論紛紛，認為這是“過分理智”。事實到底是怎樣的，應(yīng)該有專門的窗口進行解釋，消除公眾心中的疑慮。解決爭議，主要有兩條途徑：一是加強來訪制度，針對來訪者提出的問題，由審計組長解釋；二是召開新聞發(fā)布會，通過各種媒體定期將收集到的普遍爭議向公眾解釋，現(xiàn)場回答公眾代表的提問。
任何一項新生事物，都會面臨眾多急需解決的問題，審計結(jié)果公開也不例外。我們有理由相信，在審計工作者、各被審計單位和社會公眾的共同努力下，這項工作能夠積極穩(wěn)妥地進行下去，實現(xiàn)它既定的目標。
作者單位:四川省綿陽市審計局,郵編:621000
作者：夏文 文章來源：四川省綿陽市審計局
