一、財政科技預(yù)算方案的評價現(xiàn)狀
近年來,隨著服務(wù)型政府理念不斷深入人心,公眾對于政府運(yùn)用公共財政資金的方式、方法、效益、效果等方面越來越關(guān)注?？冃гu價與監(jiān)督作為獲取上述信息的重要手段,其推行已是迫在眉睫。
完整的財政支出績效評價與監(jiān)督過程包括對預(yù)算方案的審定、預(yù)算的執(zhí)行與預(yù)算執(zhí)行完成后對效益的評價,即“事前”、“事中”、“事后”三個階段。當(dāng)前的財政績效評價與監(jiān)督工作,基本上屬于一種“事后”檢查的模式,即項(xiàng)目完成之后,才檢查其實(shí)施效果是否達(dá)到了預(yù)定的目標(biāo)。而在“事前”階段,即預(yù)算編制與審核階段,財政部門的監(jiān)管并不到位。事實(shí)上,對“事前”階段的監(jiān)管是十分必要的。它有利于在源頭上防范財政資金支出風(fēng)險,保障財政資金得到安全、規(guī)范、高效的使用。在這一階段,主要是對預(yù)算方案進(jìn)行評審。財政投資評審工作始于1999年。2006年11月,財政部印發(fā)了《財政投資評審工作“十一五”時期發(fā)展綱要》(財投審[2006]8號)?！熬V要”回顧了全國開展財政投資評審工作以來的情況,指出財政投資評審工作中還有許多不完善之處,其中之一就是評審工作總體上還沒有成為預(yù)算管理的必備環(huán)節(jié)。同時,預(yù)算方案的評審側(cè)重于基建類項(xiàng)目,而對于科技預(yù)算方案的評審,全國都沒有開展。導(dǎo)致該項(xiàng)工作滯后的一個重要原因就是缺少科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系。本文將運(yùn)用層次分析法,構(gòu)建科技預(yù)算方案評價指標(biāo)體系,以解決財政科技資金績效評價與監(jiān)督中的這一瓶頸問題。
二、評價指標(biāo)體系的構(gòu)建原則
績效評價與監(jiān)督是一個學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注的問題。關(guān)于績效評價中指標(biāo)選取的原則,學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行了闡述。盡管各方的意見仍存在一定的分歧,但一些最根本的原則是得到廣泛認(rèn)可的。本文的研究也將遵循這些原則來制定評價指標(biāo)體系。
(一)分類評價的原則
科技活動具有不同的形式、內(nèi)容和目的,呈現(xiàn)出多樣性。如果以同一套指標(biāo)體系來進(jìn)行評價,容易產(chǎn)生失真并導(dǎo)致不當(dāng)?shù)募钚?yīng)。因此應(yīng)該根據(jù)其特點(diǎn)選用不同的指標(biāo)體系來進(jìn)行評價。
(二)全面性與重要性相結(jié)合的原則
指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)覆蓋被評價對象的所有主要方面,即對績效影響足夠大的因素都應(yīng)被選取,同時要保證所選取的指標(biāo)能夠反映出被評價對象某一方面的主要信息,而不是次要信息,即將那些對績效影響足夠小的指標(biāo)排除。要在權(quán)重上對各指標(biāo)予以科學(xué)的賦值,體現(xiàn)它們的相對重要性,保證指標(biāo)體系合理均衡。這就要求以系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看待被評價的對象,將其視為一個系統(tǒng),認(rèn)真辨析系統(tǒng)所包含的因素以及它們之間的關(guān)系,用定性定量相結(jié)合的方法正確反映其整體面貌。
(三)非重復(fù)性原則
非重復(fù)性原則是指選取的指標(biāo)之間所反映的信息內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡量相互獨(dú)立,不要重復(fù),以免造成指標(biāo)的冗余。然而,一些指標(biāo)雖然反映的是不同方面的內(nèi)容,但它們之間仍具有一定的相關(guān)性。這種情況無法完全避免。對于這類指標(biāo),應(yīng)該適當(dāng)降低其權(quán)重,使得被若干指標(biāo)重復(fù)反映的內(nèi)容不被過分夸大。
(四)目標(biāo)導(dǎo)向性原則
科技活動產(chǎn)生的結(jié)果和影響十分廣泛。有一些成果是政府所希望得到的,同時也會產(chǎn)生一些不符合政府要求的后果。組織績效評價活動,就是要設(shè)法規(guī)范科技活動,使之走到政府預(yù)定的軌道上來,實(shí)現(xiàn)政府的發(fā)展目標(biāo)。因此,應(yīng)該選取那些能充分體現(xiàn)政府戰(zhàn)略決策意圖的指標(biāo),并將它們置于重要的地位。鼓勵在這些指標(biāo)上取得優(yōu)異成績的科技活動,對在這些指標(biāo)上表現(xiàn)不佳的科技活動予以一定的懲戒,從而引導(dǎo)科技活動向正確的方向開展。
(五)可得性原則
作為一個要在實(shí)踐中被采用的評價體系,其指標(biāo)所涉及的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)是可以獲取的,否則就沒有實(shí)用價值。數(shù)據(jù)的可得性包括技術(shù)可得性和經(jīng)濟(jì)可得性兩個方面。若某一數(shù)據(jù)具有技術(shù)可得性,是指按當(dāng)前技術(shù)發(fā)展的條件能夠采集到該數(shù)據(jù);若某一數(shù)據(jù)具有經(jīng)濟(jì)可得性,是指該數(shù)據(jù)的采集在當(dāng)前技術(shù)發(fā)展的條件下是可行的,且采集成本足夠低。在選取評價指標(biāo)時,必須同時考慮到這兩種可得性是否都具備。一般來說,最好選取那些已經(jīng)積累了較多數(shù)據(jù)資料的指標(biāo),或是那些雖然目前沒有相關(guān)數(shù)據(jù)記錄,但采集成本較低,可以在短期內(nèi)完成資料準(zhǔn)備工作的指標(biāo)。
(六)可比性原則
指標(biāo)的作用是衡量被評價對象某一方面的“優(yōu)”或“劣”的程度。如果某個指標(biāo)在不同國家、地區(qū)或不同的制度安排下其實(shí)質(zhì)含義差異較大,就意味著它作為度量工具來說不能穩(wěn)定地對被評價對象的某方面性質(zhì)進(jìn)行衡量。這樣得到的評價結(jié)果難以在不同地區(qū)之間進(jìn)行橫向比較或在不同時期之間進(jìn)行縱向比較,也就無法準(zhǔn)確反映出被評價對象的客觀定位。因此,指標(biāo)的選取應(yīng)當(dāng)符合可比性原則的要求。
三、科技預(yù)算方案評價指標(biāo)體系的構(gòu)建
在當(dāng)前,對部門預(yù)算方案構(gòu)建評價指標(biāo)體系并對其進(jìn)行整體評價是一項(xiàng)基本上處于空白狀態(tài)的工作,非常缺乏可以借鑒的資料。因此,在針對項(xiàng)目的評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上,經(jīng)咨詢多位財政學(xué)專家,構(gòu)建了如表1所示的部門預(yù)算方案評價指標(biāo)體系。
根據(jù)科技部門的職能,針對績效指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化后的指標(biāo)體系如表2所示。
由于本指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)形式屬于明顯的層次型,故可以運(yùn)用層次分析法(AHP)作為各指標(biāo)的權(quán)重確定方法。按照AHP法,請專家對指標(biāo)的重要性進(jìn)行兩兩比較,根據(jù)比較而得的結(jié)果可求出指標(biāo)體系中三級指標(biāo)層對于二級指標(biāo)層的權(quán)重,以及二級指標(biāo)層對一級指標(biāo)層的權(quán)重。以上過程可以使用Yaahp軟件來進(jìn)行處理,得到的最終結(jié)果顯示在表1和表2中。
因?yàn)樵谠u價中需要對科技預(yù)算方案的多個方面進(jìn)行判斷,此過程涉及大量具有模糊性的專家知識,難以用定量指標(biāo)來衡量,故在指標(biāo)選取上以定性指標(biāo)為主。而當(dāng)專家給出判斷之后,為了判定最終評價結(jié)果,又必須對定性指標(biāo)進(jìn)行量化。在研究中采用專家打分法。選取評估專家若干人,設(shè)定指標(biāo)評估等級為五級,確立備選集從低到高對應(yīng)評估等級向量V={1,2,3,4,5}。其指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)如表3所示。
各專家對不同指標(biāo)的打分組成以下矩陣:
四、評價實(shí)例——以某省級科技預(yù)算方案為例
在研究中共邀請了5位專家對2006年某省級科技預(yù)算方案進(jìn)行了打分。這5位專家中,有兩名認(rèn)為自己對所調(diào)查內(nèi)容的熟悉程度為“較高”,有3名認(rèn)為自己對所調(diào)查內(nèi)容的熟悉程度為“一般”。由此可得σ=(0.2987,0.2987,0.1342,0.1342,0.1342)。又由表1和表2可知指標(biāo)權(quán)重向量w=(0.1551,0.2314,0.1040,0.1551,
0.0327,0.0138,0.0286,0.0518,0.1153,0.0218,0.0348,0.0555)。各專家對各指標(biāo)的打分結(jié)果如表4所示。σ和w兩個向量中各分量的排列順序與表4中的順序是一致的。
由以上各項(xiàng)指標(biāo)的得分,可以得出一系列具有管理涵義的結(jié)論。
第一,基本指標(biāo)類中的各項(xiàng)指標(biāo)得分明顯高于績效指標(biāo)類中各項(xiàng)指標(biāo)得分,說明科技預(yù)算方案對于績效觀念的體現(xiàn)還很不充分,需要在今后的工作中加以特別關(guān)注。
第二,合規(guī)性、技術(shù)可行性和真實(shí)性的等級均為“較高”,說明科技預(yù)算方案的編制相當(dāng)規(guī)范,符合當(dāng)前對預(yù)算編制的要求。
第三,“目標(biāo)一致性”方面得分偏低,等級為“中”,說明科技預(yù)算方案在體現(xiàn)黨委、政府的戰(zhàn)略決策意圖方面尚存在不足。若更進(jìn)一步分析,則問題可能出在軟科學(xué)研究不夠深入,對如何以科技工作支持政府戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)了解得不夠透徹,進(jìn)而影響了科技工作中“項(xiàng)目指南發(fā)布”、“項(xiàng)目評審”等環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量。
第四,績效指標(biāo)類中的8個三級指標(biāo)得分均比較低,等級評定全部為“中”。其中“預(yù)計科研成果數(shù)”和“預(yù)計科研成果獲獎數(shù)”兩個指標(biāo)得分相對較高,說明科技預(yù)算方案所導(dǎo)致的直接效應(yīng)比較明顯。也就是說,預(yù)算執(zhí)行之后,不難在短期內(nèi)產(chǎn)生一批以論文、研究報告、發(fā)明等方式呈現(xiàn)的成果。但“預(yù)計科研成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化率”、“預(yù)計財政投入乘數(shù)”和“預(yù)計創(chuàng)收能力”3個指標(biāo)都較低,說明科技預(yù)算方案所導(dǎo)致的正面間接效應(yīng)不明顯,不能起到較強(qiáng)的帶動作用。這3個指標(biāo)與科研體制的關(guān)系十分緊密?？蒲畜w制改革是科技部門工作的重要內(nèi)容。這些指標(biāo)偏低說明科技部門需要繼續(xù)完善科研體制。
第五,在反映可持續(xù)影響方面的3個指標(biāo)中,“預(yù)計科研的先進(jìn)性”和“預(yù)計科研隊(duì)伍建設(shè)情況”兩個指標(biāo)的得分相對較高,但絕對值仍然偏低。這也說明科技部門需要改善“項(xiàng)目指南發(fā)布”和“項(xiàng)目評審”環(huán)節(jié)的工作?！邦A(yù)計科研的衍生成果數(shù)”這一指標(biāo)得分較低,說明以后應(yīng)較多關(guān)注應(yīng)用研究,對基礎(chǔ)研究投入不足,影響了區(qū)域科技發(fā)展的潛力。因此在預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)方面還需要進(jìn)一步優(yōu)化?！?br />
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