在財政部門設立會計核算中心對行政事業(yè)單位實行會計集中核算，對于規(guī)范會計記賬、加強會計監(jiān)督和財政監(jiān)督，從源頭上扼制腐敗有著明顯的成效，但隨著時間的推移，該模式也逐漸暴露出一定的局限性。筆者對會計集中核算模式的利弊進行了詳細的分析，以進一步探求會計體制的改革之路。
一、會計集中核算體制的推行背景
2000年以前，我國會計領域出現(xiàn)的問題較多，如假賬問題、白條入賬問題、非稅收入管理不規(guī)范的問題、政府采購執(zhí)行不力的問題等等。為了有效地解決這些問題，全國許多地方陸續(xù)取消了單位會計崗位，成立會計核算中心，推行會計集中核算體制，并成功地解決了這一系列問題。
二、會計集中核算體制的成效分析
1．消除假賬，杜絕白條入賬，規(guī)范會計記賬，加強會計監(jiān)督
在會計集中核算體制下，核算記賬人員隸屬關系與預算單位完全分離，在制度上使假賬問題不復存在。會計核算過程也由“暗箱操作”變成“陽光作業(yè)”。過去是不管單位負責人的批示是否符合規(guī)定，會計人員都得辦理，而現(xiàn)在由會計核算中心嚴把原始憑證入口關, 對于手續(xù)不全或違規(guī)違紀的支出，核算中心一律予以退回，消除了不合法憑證和不合理開支，從而保證了各預算單位開支符合財務會計制度的要求。
2．規(guī)范財政資金管理，加強財政監(jiān)督，維護財經(jīng)紀律
實行會計集中核算后，行政事業(yè)單位所有支出都要通過會計核算中心統(tǒng)一核算。核算中心認真按照財政、財務和會計等方面的法律法規(guī)，對各單位的原始憑證和支出事項進行合理性、合法性審查，對不符合政策法規(guī)規(guī)定的，要求單位糾正或補辦手續(xù)，在一定程度上減少了單位在使用財政資金上的隨意性，使違法違紀揮霍浪費、貪污犯罪行為在會計資料形成之前便得到有效抑制，從源頭上遏制了腐敗行為。
三、會計集中核算體制的缺陷分析
雖然會計集中核算取得了一定的成效，但隨著形勢的發(fā)展，在實際運作過程中也暴露出許多問題，遇到一些難以解決的矛盾。
1．立法建章嚴重滯后，法律依據(jù)缺失
我國目前實行的會計集中核算模式其依據(jù)是2000年9月財政部、監(jiān)察部印發(fā)的《關于試行會計委派制度工作的意見》，文件中提到“會計委派制度”，但沒有這個制度的具體內容。至今仍然沒有看到國家對“會計集中核算”統(tǒng)一立法，致使會計集中核算模式?jīng)]有法律保障，財政行使會計集中核算職能缺乏必要的法律手段，嚴重影響了會計集中核算的成效。對于各地推行的會計集中核算制，財政部已在2003年7月就提出了要向國庫集收付制度轉軌的要求，會計集中核算已失去法律層面的支持。
《會計法》第五章第36條規(guī)定：各單位應當根據(jù)會計業(yè)務需要設置會計機構，或者在相應機構中設置會計人員并指定會計主管人員。這在法律上規(guī)定了各單位應當設置會計機構并配備相應的會計人員。而現(xiàn)行的會計集中核算模式取消單位會計崗位，只設報賬員一職，并不符合其相關要求。另外，在會計集中核算中使用個人存折保管備用金的做法，也沒有法律上的依據(jù)，有公款私存之嫌。
2．財政職能越位，財政風險日益加大
《會計法》規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內的會計工作。由此可見，管理會計工作既是《會計法》賦予財政部門的神圣使命，也是財政部門的主要職能之一?！稌嫹ā芬筘斦块T管理本行政區(qū)域內的會計工作，并不是說讓財政部門去給本行政區(qū)域內的各單位去當會計，而是要求財政部門對各單位的會計工作進行管理和監(jiān)督。管理會計工作同具體做會計核算并不是一回事。財政部門設立核算中心來代理預算單位的會計核算業(yè)務，并不是財政部門份內的事。這種財政既當運動員（核算）又當裁判員（監(jiān)督）的做法，是財政部門職能的“越位”。這樣做的結果，往往把預算單位在預算執(zhí)行中應承擔的職責和違規(guī)風險都轉嫁到了財政部門身上，財政風險加大。
3．過低的財務支出標準使核算中心處于兩難境地
在會計集中核算過程上，許多費用的開支標準是國家?guī)啄昊蚴畮啄昵爸贫ǖ?，與實際開支相差很大，如招待費、差旅費、出國費等，具體到集中核算時很難執(zhí)行，過低的財務支出標準與較高的實際支出這對矛盾，使得核算中心處于兩難境地。一方面，如果嚴格按開支標準去處理報銷業(yè)務，可能會影響單位工作的積極性，進而影響行政事業(yè)任務的完成，同時也使單位與核算中心的矛盾激化；另一方面，對超出規(guī)定標準的開支，如果不分青紅皂白只憑單位領導同意就一律報銷，不僅違反財務制度，放棄了會計核算中心應當行使的財政監(jiān)督權，而且會有助長、保護腐敗和不正之風之嫌，這又有違成立會計核算中心的初衷。而現(xiàn)在，通過集中核算，單位的一些超標準支出反而變得“合法化”了。
4．單位會計水平逐年下降，財務管理日益艱難
會計集中核算后，單位取消了出納和會計崗位，只設報賬員。于是有些單位領導認為現(xiàn)在單位不用記賬了，只報一下備用金，誰都可以干，因此把原來多年培養(yǎng)的財會人員調離崗位，把一些不熟悉財務的人員安排到報賬員崗位，有的還是兼職的?，F(xiàn)在許多報賬員既非會計專業(yè)畢業(yè)，又無上崗證，真正的會計人員越來越少，整體會計水平呈每況愈下之勢。
由于不熟悉財務知識，不了解相關法律法規(guī)和規(guī)章制度，對會計工作的嚴肅性缺乏認識，對本單位經(jīng)濟業(yè)務把關能力不足，單位的財務管理水平大大降低。許多單位對自身財務狀況甚至是一頭霧水，糊里糊涂，有錢就花，無錢就要。這樣的結果使得單位的財務管理工作開展艱難，也常使單位有意或無意違法亂紀。
報賬員擔任會計工作，但會計的待遇地位卻不被認可，報賬工作積極性主動性自然得不到充分發(fā)揮，遇到問題能推則推，敷衍了事，財務管理職能嚴重弱化，給會計核算中心和單位的工作帶來了很大的影響。同時，單位的會計活動是財政管理的重要組成部分，撤銷會計機構，取消會計崗位，等于取消了財政工作的基礎。隨著部門預算、國庫集中支付制等財政改革政策的出臺，單位財務管理的職能還需要進一步加強，如果單位會計水平進一步下滑，則必將給單位財務和財政工作帶來嚴重影響。
5．模式上的缺陷導致會計監(jiān)督存在盲區(qū)，會計信息質量難以在真正意義上提高
實行會計集中核算后，其大廳式的工作模式造成了會計核算與財務管理分離。會計核算中心遠離原始憑證記載事項的發(fā)生環(huán)境和地點，難以對單位經(jīng)濟活動進行直接及時全方位的監(jiān)督，發(fā)票及經(jīng)濟內容真實與否難以查實，會計信息質量難以在真正意義上提高。
往來款項不能及時清理也是一個棘手的問題。由于核算中心人員對各單位情況了解較少，許多單位報賬員又不是專職會計，往往也不清楚往來款項的來龍去脈，時間長了變成了呆賬死賬，從而造成國有資產(chǎn)流失。
另外，在會計集中核算體制下，單位固定資產(chǎn)管理有脫節(jié)問題。有些單位的固定資產(chǎn)明細賬沒有如實登記，家底不清，賬外資產(chǎn)流失現(xiàn)象時有發(fā)生，使核算中心賬與單位實物不符，導致會計信息在一定程度上失真。
6．專項資金管理存在對接缺口
對于專項資金，財政職能部門始終存在重分配輕使用的管理方式，對專項資金管理不夠嚴格，跟蹤問效流于形式。會計核算中心主要負責大量的會計核算，并未直接參與財政部門內部職能機構工作，因此對財政職能部門的業(yè)務、相關政策變化、跟蹤重點無從知曉，這樣會計核算中心就沒有能力和條件代替財政職能部門實施財政監(jiān)督。而財政職能部門認為預算單位統(tǒng)一納入了會計核算中心，以為“一統(tǒng)就靈”，放松了財政監(jiān)管，形成了新的監(jiān)管死角。
7．會計集中核算模式的適用范圍有限
實行會計集中核算后，表面上看，所有的單位都不用記賬和進行會計核算了，但由于賬務系統(tǒng)在核算中心，很多單位的負責人不能及時地了解本單位財務活動的真實情況，特別是核算業(yè)務量大、業(yè)務比較復雜的單位，對其核算業(yè)務由核算中心管理感到十分不便，其往往需要建立另外一套輔助賬來進行備查，有的單位甚至還另外使用自己的財務軟件來進行核算，這樣的結果，單位不但沒有省事，反而比原來麻煩多了。
可以看出，會計集中核算模式只適用于單位比較集中，業(yè)務來往比較單純的行政機關。對一些規(guī)模較大、資金來源渠道多、流動性強，資金項目比較復雜的以及有單獨會計制度的部門（如民政、建設局、園林、環(huán)衛(wèi)、教育等）就有些勉為其難。
四、會計集中核算的改進之路
從上面的利弊分析中可以看出，作為財政部門在會計領域的改革，會計集中核算體制雖然取得一定的成效，但也存在許多難以彌補的缺陷，可以說會計集中核算模式并不是財政體制改革的最佳模式。
對于各地推行的會計集中核算制，財政部于2009年《關于全面加強地方財政資金安全管理的通知》中又提出要積極落實會計集中核算轉軌工作。由此看來，會計集中核算模式向國庫集中支付并軌，已是大勢所趨。
具體到實際，筆者認為應該以《會計法》等國家法律法規(guī)的統(tǒng)一規(guī)定為依據(jù)，以科學發(fā)展觀為指引，以構建公共財政框架體系為目標，在綜合考慮、取長補短的基礎上，將會計集中核算向國庫集中支付并軌，建立一套科學有效的財政運行管理體制。
1．取消單位報賬員，重設會計崗位
實行會計集中核算和撤銷單位會計崗位使單位內部財務管理日趨弱化，并帶來了諸多弊端。事實上，報賬員除了不負責單位會計核算任務外，仍然要承擔單位的部門預算、年終決算、預算外資金管理、公積金、養(yǎng)老金、公費醫(yī)療、工資核算、資產(chǎn)管理、往來款項、基本建設、國庫集中支付以及現(xiàn)行的會計報賬等業(yè)務，這些業(yè)務相當復雜，至少需要一名業(yè)務水平比較高的專職會計才能勝任，否則單位的財務管理將是一塌糊涂，成為一個誰都說不清的亂攤子，會計集中核算以及更為重要的財政工作也會感到倍加艱難。因此，轉變核算中心職能，恢復單位會計崗位，加強與完善各單位的財務管理已成當務之急。
2．開通遠程報賬系統(tǒng)，將記賬與核算功能返歸單位
目前，我國大部份地區(qū)的會計核算中心已經(jīng)開始從會計集中核算向遠程報賬式的會計審核監(jiān)督過渡。各單位通過遠程登錄將經(jīng)濟業(yè)務按照核算內容錄入核算中心的賬務系統(tǒng)，然后再將原始單據(jù)拿到核算中心審核支付，通過后由單位拿回記賬和保管。實現(xiàn)遠程報賬后，核算中心工作人員可以有更多的精力從事會計監(jiān)督和財政監(jiān)督。由此，會計中心完成了從核算型向管理型的轉變。
3．修改現(xiàn)行會計核算運行模式
前面提到，會計集中核算模式的適用范圍有限，因此，可以考慮修改現(xiàn)行的會計核算運行模式。
我國各地的行政事業(yè)單位大體分為兩個大的系統(tǒng)，即教育系統(tǒng)和政府機關系統(tǒng)。因此，可考慮在會計集中核算體制下外設兩個核算組，即在教育系統(tǒng)的主管局下成立學校集中核算組；在政府機關系統(tǒng)下以機關事務處為主設機關集中核算組。規(guī)模較大的單位在恢復會計和出納崗位后，自行記賬；規(guī)模較小的單位，分教育和機關分別納入學校集中核算組和機關集中核算組。核算模式修改后，財政記賬功能轉至教育和機關核算組，也解決了財政職能越位問題，符合實際情況，節(jié)約了成本，提高了運行效率。
4．積極推動會計集中核算與國庫集中支付的融合
在全國各地推行國庫集中支付制度的大趨勢下，可以考慮將會計核算中心與國庫集中支付合二為一，下設稽核中心和支付中心兩個部門。國庫稽核中心承接原會計核算中心的會計監(jiān)督和財政監(jiān)督職能，采用遠程報賬方式監(jiān)督各單位收支及核算業(yè)務；支付中心則承擔國庫支付執(zhí)行機構的職能，具體負責財政資金的審核、撥付與監(jiān)督工作。會計核算中心與國庫集中支付的融合，也彌補了以前單純的會計核算模式與財政職能部門之間形成的對接缺口，加強了監(jiān)督。
