江蘇省阜寧中學/江蘇阜寧縣紀委
近年來，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學的財務(wù)管理越發(fā)成為社會普遍關(guān)心的熱點問題。及時有效地解決農(nóng)村中小學財務(wù)管理中的問題，直接關(guān)系到教育資源的合理配置和有效利用，關(guān)系到教育的可持續(xù)發(fā)展，筆者對江蘇阜寧縣有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學校的財務(wù)管理進行了專項了解，并就此問題作出了初步思考。
一、農(nóng)村中小學財務(wù)管理中的問題
綜觀目前農(nóng)村中小學狀況，財務(wù)管理混亂現(xiàn)象非常突出，主要表現(xiàn)在以下諸方面：
——亂收費現(xiàn)象嚴重。一是超標準收費。主要是在學雜費、實驗費、電教費、資料費、班費和代辦費等方面超標加碼。二是巧立名目收費。這種情況多見于一些特殊的年級，如畢業(yè)年級的照相費、考試費；起始年級的檔案費。三是重復(fù)收費。這主要表現(xiàn)在學期開始已收繳了的費用，在學期結(jié)束或中途時，又再次收取該項費用。如有些規(guī)定的用書資料，其費用已包含在開學初規(guī)定的征費標準中，而中途發(fā)放時又要學生再繳這筆費用。四是搭車收費。主要表現(xiàn)在某些學校趁開學統(tǒng)一收費之機，將一些學生無需交納的費用也“一視同仁”地收取。如某些學生未在學校搭膳住宿，也被學校收繳了搭膳費或住宿費。上述四種亂收費現(xiàn)象往往同時或多數(shù)存在于某些中小學，積少成多，往往一學期、一學年亂收費的數(shù)量極其可觀。某經(jīng)濟條件較好、具有近千名學生的聯(lián)辦初中，1996—1997年三個學期亂收費總額達25萬元；某經(jīng)濟條件較差的、僅有196名學生的完小，1998年上半年一學期亂收費達1.4萬元。
——亂支現(xiàn)象嚴重。農(nóng)村中小學的經(jīng)費雖然緊張，但支出的無計劃性和無預(yù)算性，使得支出過濫過亂。一是吃喝招待費過多。近年來，取消村級行政招待費的制度，在許多地區(qū)廣泛推行，但農(nóng)村中小學校的招待費有增多趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下村檢查往往在中小學校定點就餐，村組干部開會也常常到學校吃喝，但他們很少交納或足額交納伙食費，學校也常常利用請吃請喝與地方拉關(guān)系。二是亂送禮現(xiàn)象普遍存在。每年春節(jié)、中秋節(jié)、教師節(jié)等節(jié)日，許多學校都有給鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)送禮送“紅包”的慣例。三是盲目購物。特別表現(xiàn)在各中小學普遍存在亂購亂訂復(fù)習資料、參考資料和教具等，尤其是近年來有關(guān)中小學為了應(yīng)付上級主管部門名目繁多的“驗收”，耗費大量資金，購買了大量的一時難以利用的幻燈機、錄像機、電視機和電腦等。四是亂發(fā)現(xiàn)象。逢年過節(jié)，學校就想方設(shè)法給職工發(fā)些什么福利；教職工工作上每拖一點時間，校長都要發(fā)些加班費；每次考試，學校總想方設(shè)法發(fā)資金。吃喝招待和亂送、亂發(fā)亂購，是目前農(nóng)村中小學支出上的“黑洞”。
——票據(jù)管理混亂。主要表現(xiàn)在三個方面：一是沒有使用合規(guī)收據(jù)。許多中小學收費不擔沒有開具財務(wù)部門統(tǒng)一印制的“行政事業(yè)性收費收據(jù)”，而且開具的收款收據(jù)手續(xù)不全，除了收款人簽章外（有的只寫一個“姓”），沒有任何其他簽字和印章，連學校的公章都不蓋。二是收費干脆不開票據(jù)。許多中小學除開學初的收費外，中途的其它收費，不管合理不合理，一概不開票。三是支出票據(jù)“白條多”。這種現(xiàn)象幾乎各校都有，普遍存在。除了學校集體從新華書店購進的課本教材和鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦統(tǒng)一購物和調(diào)撥的經(jīng)費外，其余支出基本都是“白條”，并且“白條”上“經(jīng)辦人”、“證明人”、“使用人”和時間、地點都不全，往往只是會計寫個條子，校長簽了“報”就入帳。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心初中，一學期支出票據(jù)近90％是“白條”?！鞍讞l”票據(jù)偷漏稅的方面暫不論，其消費的真?zhèn)涡砸彩请y以讓外人辨別的，如許多學校將招待費變通為“修建費”。
——教育經(jīng)費被侵占現(xiàn)象嚴重。一是學雜費被大量調(diào)用。按國家政策規(guī)定，中小學的學雜費主要是用于改善辦學和學校辦公條件，而現(xiàn)在許多農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政吃緊的情況下，不顧政策規(guī)定，大量調(diào)用中小學校的學雜費用于發(fā)放黨政事業(yè)單位的職工工資，甚至有些學校的代辦費都被調(diào)用一空。學校處于“無米下鍋”的狀態(tài)，不得不出“亂收費”之下策。二是各種攤派伸手學校。什么治安費、環(huán)衛(wèi)費、贊助費等應(yīng)有盡有。三是固定資產(chǎn)被占現(xiàn)象屢禁不絕。突出表現(xiàn)在學校的操場、房屋常常被占用，至于課桌、磚瓦被盜現(xiàn)象則更為普遍。
——赤字現(xiàn)象嚴重。收支不平衡，財務(wù)赤字已成了農(nóng)村各中小學的通病，盡管大家都不停地亂收，但遠遠不能滿足支出的速度，因此赤字在不斷加大。在制止亂收費的社會氛圍中，在赤字的壓力下，許多中小學又不得不靠拿貸款過日子。個別無法拿銀行貸款的中小學又不得不去拿民間的“高利貸”。有一所800名學生的聯(lián)辦初中，三年財務(wù)赤字總額達18萬元，目前每月要付1000多元的“高利貸”利息，這種“流血”還在繼續(xù)！
二、農(nóng)村中小學財務(wù)管理問題的原因分析
產(chǎn)生農(nóng)村中小學財務(wù)管理問題的原因很多，歸納起來分析，共性的原因至少有八個方面。
?。ㄒ唬┑貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。一個地區(qū)中小學財務(wù)管理客觀上受這個地區(qū)生產(chǎn)力狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的低下，尤其是地方政府對中小學教育投入總數(shù)的不足，是造成中小學財務(wù)管理混亂的一個最基本的原因。政府該給的錢沒法給，該發(fā)的沒法發(fā)，該辦的事沒法辦，逼著許多中小學違反政策“自謀生路”。而相反，因政府困難，不該調(diào)用的錢調(diào)用了（比如學雜費、代辦費），不該攤派的攤派了（比如訂報紙），這些都加劇了中小學經(jīng)費的困難和管理上的混亂。可以這么肯定，經(jīng)濟越困難的地區(qū)，中小學教育越難辦，中小學的財務(wù)管理越不規(guī)范。
?。ǘ┑胤秸敖逃鞴懿块T重視程度的欠缺。近年來，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對中小學的財務(wù)管理，往往是注重了投入和支出，疏忽了使用過程的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育主管部門，也往往重視了各中小學的教育教學管理和人事管理，而淡忘了對財務(wù)的管理，有些對有關(guān)中小學財務(wù)管理中暴露出來的問題睜只眼閉只眼，甚至包庇問題阻礙查處?？h級教育主管部門又受“分級辦學，分級管理體制”的制約，一般也極少過問鄉(xiāng)管中小學的財務(wù)。許多中小學財務(wù)管理中問題的發(fā)生，還直接與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及部門有關(guān)，比如“?？畈粚Ｓ谩保写M開支居高不下等問題。
（三）學校領(lǐng)導(dǎo)班子和教師隊伍的不穩(wěn)定。教師的職業(yè)對一個教師來講是很穩(wěn)定的，一個大中專畢業(yè)生一旦跨進農(nóng)村教師的行列，那么他（她）要改行從政或從事其他事業(yè)單位的工作，往往比登天還難。但農(nóng)村教師的工作位置最不穩(wěn)定，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年暑假都要進行較大規(guī)模的學校領(lǐng)導(dǎo)班子和教師隊伍的調(diào)整。至少一半以上的校長和70％以上的教師在工作地點上都有臨時觀念。隊伍的不穩(wěn)定和思想觀念上的不穩(wěn)定，是造成學校財務(wù)管理混亂的一個極其重要的原因，許多校長和教師對前任財務(wù)管理中的問題和漏洞“概不負責”，而在自己短暫的任期內(nèi)，對經(jīng)費的收支也有恃無恐，不管來日，談不上責任。
（四）教職員工的法紀觀念淡薄和師德行風的滯后。應(yīng)該說，這是造成中小學財務(wù)管理混亂的非常重要的內(nèi)因。目前絕大多數(shù)農(nóng)村中小學教師對教育經(jīng)費收支的政策與法規(guī)知曉極少，對會計制度更是很少了解，因此，往往是想收費就收費，想花錢就花錢。更有許多教職員工師德觀念淡薄，目光總是盯住資金福利，不比貢獻攀收入，逼著校長亂花錢。
?。ㄎ澹┯嘘P(guān)規(guī)章制度不健全。因為絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有統(tǒng)一制訂規(guī)章制度，許多中小學校也不主動制訂關(guān)于財務(wù)管理的規(guī)章制度，尤其預(yù)算制度、結(jié)算制度、會審制度、民主理財制度等規(guī)章制度是應(yīng)有全無，所以無“法”可依使許多農(nóng)村中小學在財務(wù)管理上是無拘無束，職、權(quán)、利、責和風險的關(guān)系非常模糊。
?。┴敃藛T專業(yè)素質(zhì)低。絕大多數(shù)中小學尤其是小學的財會人員幾乎全是學科教師兼職，不僅不懂《會計法》、《審計法》等財會法規(guī)，而且對財務(wù)帳目業(yè)務(wù)知識也是糊里糊涂，至于編制預(yù)算、提出財務(wù)報告和作出財務(wù)分析，更是不可能的事，而且這些農(nóng)村中小學的財會人員基本無人具有“收費許可證”等必須有的證件。財會人員應(yīng)是學校的管家，但“財會盲”型的“管家”是無論如何擔當不起自己責任的，“不會管”必然造成財務(wù)管理的“不規(guī)范”。
（七）審計工作的不及時。及時審計和督查是預(yù)防和解決中小學財務(wù)管理混亂的重要手段。但目前農(nóng)村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦財會人手少，很難及時把握審計這一關(guān)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、經(jīng)管站和審計辦又將主要精力集中于村組財務(wù)和鄉(xiāng)村兩級的企業(yè)財務(wù)管理，無心過問中小學的財務(wù)審計，許多中小學的財務(wù)多年沒有被審計過，一直是“我行我素”，以致混亂的問題成堆，達到無法挽回的地步才被引起過問。
（八）其他社會因素的干擾。各中小學所處的村組，對中小學財務(wù)也往往有一定的影響。多年來，有些村組干部和村民一直將學校視為“肥肉”，經(jīng)常榨油。另外，農(nóng)村中小學生源的減少，中小學校布局的不合理等，也往往影響著學校財務(wù)管理的規(guī)范化。
三、農(nóng)村中小學財務(wù)管理問題的對策思考
從近年來，教育系統(tǒng)內(nèi)部的若干“人民來信”來看，絕大多數(shù)直接與學校的財務(wù)有關(guān)，還有相當一部分與財務(wù)管理間接相關(guān)。無可置疑，解決目前農(nóng)村中小學一系列財務(wù)混亂的問題，應(yīng)成為各級地方政府關(guān)心教育和教育主管部門管理教育的當務(wù)之急。筆者認為，解決農(nóng)村中小學財務(wù)管理一系列混亂問題，至少必須采取五大措施：
?。ㄒ唬╊I(lǐng)導(dǎo)重視定前提
強化農(nóng)村中小學的財務(wù)管理極其重要，而要做好這項工作，前提條件是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)尤其是教育主管部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。首先是要強化對農(nóng)村中小學財務(wù)管理重要性的認識。認識到強化財務(wù)管理是加強中小學管理的重要的中心工作，是政府行為的重要職責，是提高教育投入的效益、保證地方教育等社會事業(yè)持續(xù)發(fā)展的有效保證?，F(xiàn)在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)抓經(jīng)濟建設(shè)和法制建設(shè)的力度很大，對教育的投入也比較重視，教育經(jīng)費的投入一般在地方預(yù)算支出中占相當大的比重，但往往只管撥付經(jīng)費，不管經(jīng)費的使用過程，這種狀況必須改變。其次是要落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政所、審計辦、教育辦以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村中小學財務(wù)管理的過程中的責任，尤其要進一步明確有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的責任。第三是要定期通報中小學財務(wù)管理的狀況，及時處理違規(guī)的人和事，尤其是對管理混亂、問題很多，并且領(lǐng)導(dǎo)和教職員工有以權(quán)謀私和經(jīng)濟問題的學校，一定要盡快審計，動真碰硬地解決問題。另外，還要保證各中小學領(lǐng)導(dǎo)班子和教師隊伍的相對穩(wěn)定。沒有特殊情況，中小學教師在第一所學校工作的時間必須有一定的周期。要從強化教學過程管理著眼去提高教學質(zhì)量，堅決制止頻繁調(diào)動教師、任免學校領(lǐng)導(dǎo)班子的惡性循環(huán)，尤其是要堅決禁止某些領(lǐng)導(dǎo)為謀取私利而故意調(diào)整學校班子的不正?，F(xiàn)象再度發(fā)生。
?。ǘ┘訌娊逃换A(chǔ)
廣大教職員工素質(zhì)的提高，是強化農(nóng)村中小學財務(wù)管理的基礎(chǔ)。強化這一基礎(chǔ)的重要和必要的手段是強化教育。一是要加強對廣大教職員工的政治理論教育，不斷提高其政治素質(zhì)。主要是要加強鄧小平理論和黨的基本路線教育，加強時事教育，使教職員工尤其是各中小學領(lǐng)導(dǎo)班子迅速覺悟，真正適應(yīng)強化管理的需要。二是要加強法紀教育，不斷增強守法意識。尤其是要加強《會計法》、《審計法》、《中小學校財務(wù)制度》以及預(yù)算內(nèi)、外資金管理規(guī)定的教育，使廣大教職員工尤其是中小學校長在收錢和用錢問題上進一步慎重。三是要強化師德師風教育，不斷弘揚敬業(yè)精神和增強奉獻意識。尤其是要通過教育，制止拜金主義、享樂主義和“唯利是圖”思想對廣大教職員工的侵蝕，使大家忍耐經(jīng)濟上的“貧窮”，追求精神上的富裕，堅決不做違反財務(wù)管理規(guī)定的事。四是要強化農(nóng)村中小學財會人員業(yè)務(wù)知識的專項培訓(xùn)，不斷提高財務(wù)管理的業(yè)務(wù)素質(zhì)。尤其是要加強預(yù)算、結(jié)算、票據(jù)管理、報表、審計、財務(wù)報告和建帳知識的培訓(xùn)，逐步使管理規(guī)范。
?。ㄈ┙∪贫茸鞅ＷC
防止和解決農(nóng)村中小學財務(wù)管理混亂的問題，重要的保證是建立健全有關(guān)財務(wù)管理的制度。從目前狀況來看，必須建立和健全的制度與規(guī)定有：預(yù)算制度、資金管理制度、固定資產(chǎn)臺帳制度、票據(jù)審批及管理制度、結(jié)算及轉(zhuǎn)帳制度、專款專用制度、收支兩條線制度、收費許可證制度、財務(wù)公開制度、審計制度、民主理財制度，取消校級招待費制度。當然建立和完善這些制度最好遵循“由粗到細”的原則，必須結(jié)合本地和本校實際，要在操作性和實用性上動腦筋。
?。ㄋ模﹫猿直O(jiān)督抓關(guān)鍵
光有整套的財務(wù)管理制度，不一定就能解決目前農(nóng)村中小學財務(wù)管理中的混亂問題，關(guān)鍵的關(guān)鍵是堅持監(jiān)督，以防有關(guān)規(guī)章制度變成“空文”。一是要堅持領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，二是要堅持群眾監(jiān)督，三是要堅持社會監(jiān)督，從而形成全方位監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。特別是要強化學校內(nèi)部的民主理財，強化學生家長、村組干部對學校的監(jiān)督和教職員工對財會人員的監(jiān)督。地方政府和教育主管部門要及時通報監(jiān)督結(jié)果。
?。ㄎ澹└纳企w制求突破
農(nóng)村中小學校規(guī)模小、數(shù)量多、分布廣，而且分散，解決財務(wù)管理混亂的狀況受許多客觀因素的制約。要在整治和管理效果上求突破，管理體制的突破很有必要，國家財政部和原國家教委制定的從1997年1月1日起施行的《中小學校財務(wù)管理制度》中明確規(guī)定：“不具備條件或不需要單獨設(shè)置財務(wù)機構(gòu)的中小學校，實行‘集中管理，分校核算’的體制。即在一定區(qū)域內(nèi)，設(shè)置中心財務(wù)機構(gòu)，統(tǒng)一管理區(qū)域內(nèi)中小學校的財務(wù)活動，學校只設(shè)報賬員，在校長領(lǐng)導(dǎo)下，管理學校的財務(wù)活動，統(tǒng)一向中心財務(wù)機構(gòu)報賬?！薄熬唧w實行何種體制，由地方根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定?！眳⒄铡按遑斷l(xiāng)管”的經(jīng)驗，筆者認為絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)逐步考慮實行“校財鄉(xiāng)管”制，即各中小學的資金、財務(wù)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦與財政所“雙代管”，分戶建帳、資金統(tǒng)籌；各中小學設(shè)報賬員，定期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦、財政所報賬；鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)“雙代管”專職會計，負責定期建賬；各中小學月初提出支出預(yù)算報鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦批準，月底憑預(yù)算報告和手續(xù)完備的正規(guī)票據(jù)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬；實行財務(wù)定期會審和民主理財，實行全鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學財務(wù)統(tǒng)一代管，可以規(guī)范收入，規(guī)范支出，規(guī)范票據(jù)審批手續(xù)，規(guī)范建賬，更有利于領(lǐng)導(dǎo)的宏觀調(diào)控。
