建構(gòu)行之有效的省域國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，能夠服務(wù)于地方政府的公共財(cái)政職能，實(shí)現(xiàn)與公共財(cái)政預(yù)算的有效對(duì)接。因此，應(yīng)建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核心的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)、以國(guó)資委為主體的編制模式、囊括所有國(guó)企并根據(jù)行業(yè)來(lái)規(guī)定分紅的征繳方式、同時(shí)兼顧國(guó)企與民生的支出結(jié)構(gòu)及有效防范利潤(rùn)規(guī)避行為的監(jiān)督機(jī)制。
( 一) 引入權(quán)責(zé)發(fā)生制編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算目前，大多數(shù)省市的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度主要以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，反映出資企業(yè)的資金來(lái)源、占用和結(jié)余情況。而其預(yù)算收支的對(duì)象———國(guó)有企業(yè)則是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，這就使收付實(shí)現(xiàn)制與現(xiàn)行的企業(yè)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)存在矛盾，從而難以全面、準(zhǔn)確地反映國(guó)有資本的來(lái)源、使用及效益情況。此外，在收付實(shí)現(xiàn)制下，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支反映的內(nèi)容和結(jié)果不夠全面，收入、支出、結(jié)余處理方法不當(dāng)，沒(méi)有反映真實(shí)的負(fù)債情況，收益性支出和資本性支出混淆。相反，實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制可實(shí)現(xiàn)與出資企業(yè)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的有效對(duì)接，反映出資人所擁有經(jīng)濟(jì)資源的全貌及資產(chǎn)和債務(wù)狀況，提供真實(shí)反映運(yùn)營(yíng)績(jī)效的信息，從而較為準(zhǔn)確地反映損益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值，達(dá)到保障國(guó)有出資人合法權(quán)益的目標(biāo)。［4］此外，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制是大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法，未引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的國(guó)家也在創(chuàng)造條件適時(shí)地進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制改革。因此，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，努力向國(guó)際慣例靠攏，實(shí)行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。當(dāng)然，由于省域國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施尚處于探索階段，且考慮到我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政管理水平、人員技術(shù)條件等尚不成熟的因素，我國(guó)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度可選擇漸進(jìn)式改革的方式，即從收付實(shí)現(xiàn)制逐步過(guò)渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。
( 二) 采用以國(guó)資委為主體并提交人大審批的三層次編制模式作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的各級(jí)國(guó)資委應(yīng)主要負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制工作。在明確國(guó)資委為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制主體的基礎(chǔ)上，省域國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算還應(yīng)構(gòu)建“國(guó)資委———國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)( 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司) ———國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)單位( 國(guó)有企業(yè)) ”三層次預(yù)算編制模式，以與我國(guó)目前實(shí)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體制相適應(yīng)?？山梃b武漢市國(guó)資委的做法，省( 市) 國(guó)資委作為預(yù)算的一級(jí)編制主體，負(fù)責(zé)全省國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制和執(zhí)行的組織工作，落實(shí)、檢查國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的情況。市國(guó)資委可委托國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及出__資企業(yè)承擔(dān)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的具體執(zhí)行工作，從而使其成為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的二級(jí)編制主體。所投資企業(yè)在負(fù)責(zé)國(guó)有資本收益申報(bào)工作的基礎(chǔ)上可借鑒上海市國(guó)資委的經(jīng)驗(yàn)，建立企業(yè)層面的國(guó)資預(yù)算。省域國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的三層次編制模式有利于省國(guó)資委實(shí)施宏觀戰(zhàn)略調(diào)控，并對(duì)國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化管理，有利于更好地發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，從而明確國(guó)資委、國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)各級(jí)主體在預(yù)算編制中的責(zé)權(quán)利關(guān)系。當(dāng)然，對(duì)于那些國(guó)有企業(yè)較少、國(guó)有經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的地區(qū)，則可根據(jù)實(shí)際情況采用“兩層次”的編制模式以提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。要保證預(yù)算的權(quán)威性與透明度，在統(tǒng)一的政府預(yù)算平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的互通銜接，還應(yīng)設(shè)立省域國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的財(cái)政專戶，并作為公共財(cái)政的附加預(yù)算上報(bào)省級(jí)人大討論，在立法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)修正與改進(jìn)后，接受人大的審批后執(zhí)行。在人大審議過(guò)程中，應(yīng)積極配合公眾監(jiān)督，以完整的法制化程序來(lái)確定和實(shí)施國(guó)資收益分配問(wèn)題，使國(guó)有資本財(cái)政收支制度走上透明、規(guī)范的法制化進(jìn)程，讓國(guó)民間接地享有國(guó)有資產(chǎn)終極所有者的權(quán)利。( 三) 根據(jù)行業(yè)來(lái)規(guī)定分紅比例，并將所有國(guó)有企業(yè)納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中現(xiàn)行政策對(duì)中央企業(yè)籠統(tǒng)地征收10%、5%的利潤(rùn)是不妥當(dāng)?shù)?，“兩稅”合并后，央企的稅收支出?3%減少到25%，而國(guó)家向央企征收紅利的比例上限僅為10%。所以，央企依然留有可觀的利潤(rùn)，仍有可能利用其充足的現(xiàn)金流進(jìn)行過(guò)度乃至不合理的投資，從而降低投資效率，這不利于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，并在一定程度上損害了民眾的社會(huì)福利。央企如此，省域的國(guó)企亦是如此。對(duì)此，各省應(yīng)借鑒深圳、武漢的做法，提高分紅比例，并根據(jù)各地國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行不同的規(guī)定。對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、國(guó)有企業(yè)性質(zhì)差異較大的城市，應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)、不同企業(yè)的實(shí)際情況采取靈活的比例確定方式，但應(yīng)確定一個(gè)最低的收繳比例。對(duì)國(guó)有企業(yè)性質(zhì)差異不大、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算剛剛起步的地區(qū)，應(yīng)采取“一刀切”的硬性規(guī)定，待條件成熟后再采取分行業(yè)、分企業(yè)的方法。具體到收繳比例上，可根據(jù)企業(yè)贏利與否以及行業(yè)自身的實(shí)際情況作相應(yīng)調(diào)整。若是國(guó)家鼓勵(lì)要做大做強(qiáng)的企業(yè)或者企業(yè)處于資本支出大規(guī)模增加的階段，分紅比例不宜過(guò)高; 反之，應(yīng)適當(dāng)提高分紅比例。由于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行之初，人們對(duì)制度的了解及認(rèn)識(shí)不夠深刻，在實(shí)際操作上也存在難點(diǎn)。因此，很多省僅將國(guó)資委監(jiān)管的和政府監(jiān)管的企業(yè)納入國(guó)資預(yù)算的范圍。中央國(guó)有資本收益收取對(duì)象也僅為國(guó)務(wù)院國(guó)資委下屬的央企及中國(guó)煙草總公司，國(guó)有金融部門、地方國(guó)企等國(guó)有獨(dú)資企業(yè)等尚未納入范疇，國(guó)有控股參股公司的股利股息也由于集團(tuán)公司的截留而未能如實(shí)收繳。這不僅容易造成國(guó)有企業(yè)間的不公平感，給執(zhí)行工作帶來(lái)難度，同時(shí)也不利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，應(yīng)根據(jù)央企分紅試點(diǎn)及各地的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)的范圍，建立囊括所有國(guó)企的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。
( 四) 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出要同時(shí)考慮民生和國(guó)企，既要有用于國(guó)企的支出，又要有用于民生的支出一方面，要有適當(dāng)比例的利潤(rùn)回歸國(guó)企，用于其資本性支出與費(fèi)用性支出。應(yīng)在資本性支出項(xiàng)下增設(shè)“研發(fā)支出”作為二級(jí)項(xiàng)，用于滿足國(guó)企自主創(chuàng)新支出的需要。把紅利用于國(guó)企的創(chuàng)新投資有助于形成對(duì)國(guó)企創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)國(guó)企改革與發(fā)展，使技術(shù)創(chuàng)新成為內(nèi)在的持續(xù)過(guò)程。而費(fèi)用性支出是消耗支出，為經(jīng)濟(jì)資源的流出受益期短于一年或一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的支出項(xiàng)目。主要包括企業(yè)政策性虧損補(bǔ)貼支出、財(cái)政貼息支出、債務(wù)利息支出等。另一方面，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算還應(yīng)與公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算相配合，除用于國(guó)有企業(yè)的再投資及支付改革成本外，還應(yīng)考慮向民生領(lǐng)域傾斜，彌補(bǔ)政府公共福利性支出的缺口，縮小收入分配差距，改善消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等。讓紅利惠及民生，最主要的是向民生中的教育領(lǐng)域傾斜，這有助于提高勞動(dòng)者的知識(shí)技能和勞動(dòng)力的邊際產(chǎn)出，從而滿足工業(yè)化和城市化的需求，也有助于提高國(guó)民素質(zhì)。( 五) 設(shè)計(jì)激勵(lì)約束體系以防范國(guó)企的利潤(rùn)規(guī)避行為在各省試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的過(guò)程中，出于慣性思維及效用最大化的經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)，國(guó)有企業(yè)會(huì)盡可能利用信息不對(duì)稱進(jìn)行“內(nèi)部人控制”，通過(guò)加大稅前支出、提高管理層薪酬、增加職務(wù)消費(fèi)、濫發(fā)獎(jiǎng)金、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放員工工資福利等途徑將利潤(rùn)從末端向前端轉(zhuǎn)移，以規(guī)避紅利上繳或截留部分利潤(rùn)。［5］為了防范與杜絕這種傾向的發(fā)生，各省應(yīng)完善國(guó)有資本收益的匯算清繳制度，將經(jīng)營(yíng)預(yù)算的有關(guān)指標(biāo)落實(shí)到出資企業(yè)及其所投資企業(yè)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算收入的實(shí)時(shí)掌握和跟蹤監(jiān)控，從而確保企業(yè)國(guó)有資本收益及時(shí)足額入庫(kù)，從制度上防止企業(yè)漏交、滯留或坐支國(guó)有資本收益的情形。對(duì)納入利潤(rùn)上繳范圍的國(guó)企設(shè)置激勵(lì)約束機(jī)制，把對(duì)各部門的激勵(lì)約束建立在嚴(yán)格的業(yè)績(jī)考核基礎(chǔ)上，把業(yè)績(jī)考核制度和獎(jiǎng)懲制度緊密結(jié)合起來(lái)，綜合運(yùn)用物質(zhì)和精神激勵(lì)，激發(fā)國(guó)企上繳紅利的積極性，減少國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。對(duì)有正常盈利且無(wú)隱瞞真實(shí)利潤(rùn)或超額完成收益上繳任務(wù)的企業(yè)，應(yīng)給予其一定的利潤(rùn)返還; 反之，對(duì)有正常贏利而又瞞報(bào)虛報(bào)利潤(rùn)的企業(yè)，實(shí)行責(zé)任追究和懲處制度，取消紅利返還并收取一定比例的滯納金或加大下一年度紅利上繳比例。同時(shí)，可抓住企業(yè)支出欲望較強(qiáng)的心理，從收繳方面考慮支出，對(duì)上繳利潤(rùn)較多、較為積極主動(dòng)的企業(yè)，在安排國(guó)有資本收益支出時(shí)給予一定傾斜。青島市采用這一方法，取得了較好的效果。對(duì)國(guó)企管理者，可將國(guó)有資本收益上繳情況納入企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核內(nèi)容中，業(yè)績(jī)考核加入民情民意，并將其作為經(jīng)營(yíng)者年薪收入考核的重要指標(biāo)，以增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者上繳國(guó)有資本收益的積極性。在激勵(lì)國(guó)企及其經(jīng)營(yíng)者的同時(shí)，要加強(qiáng)決算審計(jì)，保證國(guó)有資本收益上繳的利潤(rùn)基數(shù)、范圍、規(guī)模的準(zhǔn)確性。應(yīng)聘請(qǐng)權(quán)威中介機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，確保決算的真實(shí)性與精確性。通過(guò)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的安全、保值、增值情況和國(guó)有資產(chǎn)收益的收繳、管理和使用等情況進(jìn)行審計(jì)，有助于全面了解國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管機(jī)制，保證利潤(rùn)基數(shù)的合理性，減少利潤(rùn)規(guī)避行為。并且通過(guò)設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)約束機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)收益的征收使用中存在的缺陷、漏洞，為國(guó)資委加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理、推動(dòng)省域國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的規(guī)范實(shí)施提供有價(jià)值的參考。
