預算公開是政府信息公開的一個重要組成部分，是每個現(xiàn)代民主國家的必然要求。自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布以來，各級財政局及政府機關陸續(xù)通過傳媒、互聯(lián)網(wǎng)等方式將預算信息向社會公開。新修訂并在2010年10月施行的《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱“新保密法”）把“財政預決算、審計報告等財政資金的使用、審計、審核情況”列為“不得定為國家秘密”的事項，進一步明確了預算信息公開的要求。
公安經(jīng)費預算是財政預算中重要的組成部分，在政府預算信息公開的過程中備受社會關注，部分地市的公安機關意識到預算公開可能帶來的負面影響，分別向黨委、政府及人大常委會等機構(gòu)提出了預算保密的訴求。本文通過分析預算公開與保密對公安工作的影響，探討在新保密法施行的背景下公安經(jīng)費預算公開之路。
一、預算公開的含義及范圍
預算是人民依法對政府的財政收支行為進行有效控制和監(jiān)督，使之最大限度滿足人民對公共物品和服務的需要。人民主權原則決定了政府財政資金來自于人民，人民與政府的關系是“委托―代理”關系，政府作為納稅人的代理人，有義務向人民公開預算。
預算公開是指預算的依據(jù)以及編制、審批、執(zhí)行、決算、內(nèi)容和整個過程必須依法通過相應方式向社會公開。具體包括三方面：一是預算的依據(jù)即預算所依據(jù)的背景材料、說明、解釋等；二是預算編制、審批、執(zhí)行、變更、決算的過程；三是預算的內(nèi)容。
按狹義的理解，預算公開的主體是各級政府，公開的對象是各級人民代表大會。廣義的預算公開，其主體、對象和內(nèi)容要更加廣泛，預算公開的主體包括掌握預算各個階段信息的主體，而預算公開的對象甚至可以涵蓋到所有的公民。
二、公安經(jīng)費預算公開與保密的影響
?。ㄒ唬┕步?jīng)費預算的特點
1.公共性
《人民警察法》規(guī)定，“國家保障人民警察的經(jīng)費，按照事權劃分原則，分別列入中央和地方財政”。公安機關所需要的各項經(jīng)費，全部或大部分為各級政府的財政部門核撥，公安經(jīng)費預算來源于公共財政，首要的特點是公共性。
公共財政來自于全體社會成員直接或間接的稅收，在民主化進程的深入以及“陽光政府”建設深化的過程中，公共財政具備了向納稅人公開的要求，公安經(jīng)費作為公共財政保障下的一個行政單位，其經(jīng)費預算也應依照有關規(guī)定經(jīng)相關部門審核后，向全體社會成員公布。
2.保密性
公安機關肩負著保衛(wèi)國家安全、維護社會穩(wěn)定的使命和職責，處于同國內(nèi)外敵對勢力、敵對分子的顛覆陰謀和犯罪分子的破壞活動作斗爭的第一線。敵對勢力和犯罪分子為達到預期的目的，必然把公安機關作為竊密的重要目標。據(jù)國家保密局對近幾年重大泄密、竊密案件統(tǒng)計分析，黨政軍機關是國外敵對勢力竊密的重點對象。
公安經(jīng)費預算中包含了國內(nèi)安全保衛(wèi)、公共安全、治安管理、刑事偵查等機構(gòu)和人員的編制、裝備配置、系統(tǒng)建設等信息。根據(jù)《公安機關警務工作秘密具體范圍的規(guī)定》，以上信息均屬工作秘密范圍內(nèi)。
?。ǘ┕步?jīng)費預算公開的負面影響
1.公安機關戰(zhàn)斗力的泄露
公安機關上報市財政局的部門預算軟件數(shù)據(jù)中含有公安機關的編制，這是國家秘密，市編辦批復給公安局的機構(gòu)及人員編制文件均屬秘密。公安經(jīng)費預算數(shù)據(jù)中的基本支出部分是根據(jù)機構(gòu)、人員和車輛定員定額配置，某些保密部門的地址、電話、人員姓名、車輛牌號等信息均可在原始預算數(shù)據(jù)中查詢到，該部分數(shù)據(jù)在媒體上公開將會暴露保密單位的資料、偵查人員的檔案等，造成公安機關戰(zhàn)斗力的泄露。
2.偵查手段的泄露
2009年某市的新聞媒體上公開該市公安局的部門預算草案數(shù)據(jù)，其中的項目支出中包含了國內(nèi)安全保衛(wèi)、網(wǎng)絡偵控管理、反恐專項業(yè)務經(jīng)費、行動技術管理等經(jīng)常性專項經(jīng)費，并包含有反恐情報采集應用系統(tǒng)、社會治安動態(tài)監(jiān)測評估、指紋數(shù)據(jù)庫擴容等一次性專項經(jīng)費。上述經(jīng)費內(nèi)容屬于公安機關的常規(guī)業(yè)務更新信息及業(yè)務系統(tǒng)建設、技術裝備配置、技術偵查手段更新等信息，均屬公安機關警務工作秘密，一旦公開將會暴露公安機關的偵查技術，若被犯罪分子掌握將會提高其反偵查的能力，嚴重影響公安機關工作的開展。
3.使公眾對公安的執(zhí)法成本產(chǎn)生誤解
人民群眾普遍認為：公安機關一年的經(jīng)費預算就是當年投入公安的執(zhí)法成本，但公安經(jīng)費預算中很大一部分是干警、職工的人員經(jīng)費和補助，但公眾目前對公安執(zhí)法成本的認識，很容易把公安機關的運行成本支出當作公安業(yè)務經(jīng)費的支出，因此形成了公安執(zhí)法成本大的認識。另外，部分新聞媒體為了吸引公眾的注意力，在不了解情況的前提下對公安經(jīng)費預算等信息作評論，也會造成人民群眾對公安工作的誤解。
（三）公安經(jīng)費預算定密帶來的問題
某市公安局2010年向財政局、市政府等部門提出了預算保密的訴求，其部門預算經(jīng)人大常委會定為“秘密”，預算草案僅供人大代表在會上審閱，會議結(jié)束后收回，有效地保障了公安預算信息的安全，但同時也帶來幾方面的問題。
首先，預算的完整性問題。在人大代表審議預算資料中，公安局的預算資料屬于“秘密”事項單列，市本級財政預算資料的完整性受到了影響，僅人大代表在會上能了解到市本級財政對公安的投入，又倒退回狹義的預算公開階段。另外，預算的完整性問題可能會給日后的審計工作帶來不便，也可能因公安的預算資料作為“秘密”單列而備受關注。
其次，可能會造成定密過泛。保密法在修訂前后均有規(guī)定：預算的整體密級按照預算內(nèi)容中最高密級的項目定密，2010年該公安局的預算中由于存在部分涉密項目，因此被整體定為“秘密”。但公安經(jīng)費預算中的大部分內(nèi)容并不屬于秘密范疇，如公用經(jīng)費、車輛經(jīng)費等日常消耗性經(jīng)費，均是依據(jù)財政既定的標準編列，人員、補助類的經(jīng)費也是根據(jù)人事局的相關統(tǒng)發(fā)政策制定，因此也沒有保密的需要，因個別項目而將其整體定為秘密，有可能造成定密過泛。
最后，保密資料在使用過程中的約束。根據(jù)相關規(guī)定，密級為“秘密”（含）以上的資料須使用保密計算機處理，保密計算機的數(shù)據(jù)不能通過網(wǎng)絡傳播，包括互聯(lián)網(wǎng)和內(nèi)部網(wǎng)。2010年某公安局的部門預算資料由于定為“秘密”，不能在公安內(nèi)部網(wǎng)絡傳輸，且在使用過程中要嚴格履行保密的相關手續(xù)。公安預算資料的使用程度很高，不僅要下達到各直屬單位及職能部門對應執(zhí)行，而且在執(zhí)行過程中還需不斷查閱核對，按“秘密”資料的流程處理將會降低工作效率，對財務工作造成不便。
三、國外政務信息公開與保密的情況
據(jù)統(tǒng)計，到2002年世界上已經(jīng)有近五十個國家建立了政府信息公開制度①。政府信息公開的范圍，直接體現(xiàn)著公眾知情權的實現(xiàn)程度，因此是信息公開制度的核心，是衡量知情權保障程度的靜態(tài)標準，同時也是衡量一個國家政治透明度的標尺。
因各國國情不同，法律制度的構(gòu)建會有不同的特點，但一些法律原則是共同的。已經(jīng)建立信息公開制度的國家，一般確立了“以公開為原則，不公開為例外”的基本原則，原則性地規(guī)定政府信息應當公開，以列舉的方式界定不予公開的例外信息，明確限制不公開信息的范圍。該原則可以有效地避免政府濫用權力，切實保障公眾知情權。但同時也規(guī)定：“行政公開的公共利益必須和不公開的公共利益互相平衡。各種利益互相平衡是社會生活的重要基礎”②，法律同時也規(guī)定了不予公開的信息范圍。各國的保密范圍有寬有窄，從共性來看，多數(shù)國家將保密范圍限定在國家安全、軍事、外交、司法調(diào)查等領域，并且基本上向列舉式方向發(fā)展。
從世界信息文明的發(fā)展趨勢看，一個明顯的特點是：將保密與信息公開的立法結(jié)合起來通盤考慮，制定一攬子的立法政策。信息保密立法與信息公開立法并重，是許多國家共有的特點。雖然，只有中國、俄羅斯、烏克蘭等少數(shù)國家有專門的保密法，但是，沒有保密法典的國家不等于就沒有保密制度。在信息公開制度最發(fā)達的美國，雖然沒有保密法，但其保密部門和保密工作也有很多規(guī)范。
四、解決公安經(jīng)費預算公開與保密問題的建議
政府信息公開是保證人民群眾在知情前提下實現(xiàn)民主權利的需要，是對政府透明度的基本要求，也是防止腐敗的治本之策。政府信息公開與保守國家秘密是一個問題的兩個方面，是知情權保障中的兩大制度，二者相輔相成。
?。ㄒ唬┱_界定保密范圍
國家預算長期以來的“機密”等級已被廣泛批判，尤其是2003年和2004年國家審計署兩次曝光了一大批違法違規(guī)案件，報道了國務院等多個部、委、局虛報、挪用預算資金的違法違規(guī)行為，預算信息的公開成為公眾要求政府信息公開的首要內(nèi)容。2009年《政府信息公開條例》頒布實施后，各級政府都迫不及待地把本級預算向社會公布，以樹立“陽光理財”的形象，這種由“機密”向“完全公開”的迅速轉(zhuǎn)變使預算信息公開又走向了另一個極端。
定密制度是保密工作的前提和基礎。定密權屬于國家事權，必須經(jīng)法定授權的人才能夠行使，其他未經(jīng)法定程序授權的人不能定密。新保密法中規(guī)定：機關、單位負責人及其指定的人員為定密負責人，負責本機關、單位的國家秘密確定、變更和解除工作。機關、單位確定、變更和解除國家秘密，應當經(jīng)過定密責任人審核批準。
新保密法對國家秘密的知悉范圍進行了“縮小”的規(guī)定：國家秘密的知悉范圍，應當根據(jù)工作需要限定在最小范圍，能夠限定到具體人員的，限定到具體人員；不能限定到具體人員的，限定到機關、單位，由機關、單位限定到具體人員。不屬于國家秘密知悉范圍的人員，因工作需要知悉國家秘密的，應當經(jīng)過原定密機關、單位負責批準。公安經(jīng)費預算的知悉范圍較廣，因此不宜定為國家秘密。
（二）提高預算信息保密技術
隨著政務信息化技術的發(fā)展，很多地區(qū)預算編報的過程與內(nèi)容通過政務外網(wǎng)進行數(shù)據(jù)交換，但目前搭建起來的政務外網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)只是邏輯隔離，安全系數(shù)相對較低。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前保密工作處于泄密高發(fā)期，其中計算機網(wǎng)絡泄密發(fā)案數(shù)已占泄密案發(fā)總數(shù)的70％以上。
公安機關在編報基本支出預算時，應把涉及國內(nèi)安全保衛(wèi)、技術偵查等涉密部門和人員的信息作一概述，而不詳細列出；涉密的裝備項目和技術偵查手段用代號進行標示，原始資料也要進行技術處理，部分涉密項目盡量在公安業(yè)務費等具有保密性質(zhì)的經(jīng)費項目中安排，以提高項目的保密程度。在為涉密項目提供保密的同時，應以保密函件的形式向財政報送預算中保密項目的代碼與對應具體項目，以保證財政及審計對保密項目經(jīng)費支出的監(jiān)督檢查。
?。ㄈ╊A算信息的公開按程序進行
政府信息保密的定位應該放在政府信息公開的大背景下來考慮。從世界的實踐和政府信息保密的發(fā)展趨勢來看，可以概括地定義為：保密制度是信息公開制度的組成部分。政府信息以公開為原則、不公開為例外并不是絕對的，政府信息公開或不公開的具體內(nèi)容可因公共利益發(fā)生變化。當保護個人隱私、商業(yè)秘密等信息與保護公眾利益、國家利益相矛盾時，必須依利益衡量原則確定其是否公開，即“兩利相權取其大，兩害相權取其輕”。政府某種信息是保密還是公開，主要取決于信息的價值性、時間性和空間性。若某種信息在一定時間、空間范圍內(nèi)其價值遠遠高于公開后的價值，那么對這類信息就需加以保密；反之，就應當對社會公開。
財政部門向社會公開本級財政預算時，應從公安工作的特殊性及預算內(nèi)容的保密角度出發(fā)，對照相應的保密法律條款審議公安機關部門預算；向人大代表提供部門預算草案時采取簡表的形式，簡表只列出預算收支總數(shù)及各支出功能科目的數(shù)據(jù)，人員、機構(gòu)及預算的明細項目僅供人大會議上查詢，不提供書面材料。同時，財政部門將公安經(jīng)費預算草案送人大審議時務必告知其保密的義務，確保預算信息的安全。
在《政府信息公開條例》中也列出了關于信息保密及泄密追究的相關規(guī)定。如第十四條規(guī)定：“建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制，明確審查的程序和責任”。具體為：“行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查”。新保密法在原保密法規(guī)定的法律責任的基礎上，增加了法律懲處的規(guī)定。
（四）社會共同監(jiān)督預算的公開與保密
政府和媒體都是現(xiàn)代社會系統(tǒng)的重要組成部分，兩者是互相促進與監(jiān)督的關系。在信息公開過程中，政府作為社會管理者的角色，媒體作為社會監(jiān)督者的角色，目的都是維護社會公共利益，促進社會的和諧發(fā)展。媒體對政府信息的充分報道，增加了政府執(zhí)政的透明度，降低了公眾與政府之間的信息不對稱程度，維護了公共利益。
在民主制度下，獨立而自由的媒體，能調(diào)查和報道政府的運作情況，而不必害怕受到起訴或壓制。近年來關于黨政機關的負面新聞在媒體上屢見不鮮，但同時，新聞媒體的職業(yè)道德要求新聞工作者必須客觀、真實地報道所發(fā)生的新聞事件，既不能夸大也不能隱瞞事實的真相，部分媒體為獲取新聞效應而帶有傾向性的報道，極容易將人民群眾的內(nèi)部矛盾激化為人民與政府機關的對立問題。
公安機關是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，公安工作直接面對人民群眾，良好的形象對工作的順利開展十分重要。各級政府、人大、政協(xié)等部門要加強對新聞媒體的正確引導，強化新聞媒體的職業(yè)道德建設，讓其成為建設社會主義民主的推動和監(jiān)督力量。同時應落實新聞工作問責制度，對故意夸大政府行政執(zhí)法部門的負面新聞以獲取新聞效應的行為或者隱瞞事件真相的行為均須進行問責。
