課題組織單位：中國(guó)交通會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)
課題承擔(dān)單位：陜西交通會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)
課題組成員：楊永華 周?chē)?guó)光 馮利榮 李發(fā)文 李顏娟
[摘 要] 縣鄉(xiāng)公路是我國(guó)公路網(wǎng)的重要組成部分。公路建設(shè)、特別是縣鄉(xiāng)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金短缺一直困擾著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；有效解決縣鄉(xiāng)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金籌集問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急。與一般干線公路融資方式不同，縣鄉(xiāng)公路主要由技術(shù)等級(jí)在二級(jí)或者二級(jí)以下的公路構(gòu)成；按照國(guó)家現(xiàn)行政策，不能實(shí)施車(chē)輛通行費(fèi)制度，也必然會(huì)影響和制約銀行貸款、債券融資、公司融資、BOT融資等行之有效的融資方式在縣鄉(xiāng)公路融資上采用?？h鄉(xiāng)公路融資需要有新思路。本文在分析縣鄉(xiāng)公路融資特殊性的基礎(chǔ)上，提出了縣鄉(xiāng)公路融資的一些初步思路，以及發(fā)展縣鄉(xiāng)公路建設(shè)事業(yè)的一些政策性建議。
[關(guān)鍵詞] 縣鄉(xiāng)公路 資金籌集 農(nóng)村稅費(fèi)改革 民工建勤
一、縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金籌集問(wèn)題概述
（一）研究背景
縣鄉(xiāng)公路是我國(guó)公路網(wǎng)的重要組成部分，作為連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，它對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有極其重要的意義。他是全國(guó)公路網(wǎng)的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重要基礎(chǔ)性設(shè)施之一。加快農(nóng)村公路建設(shè)，對(duì)保證全國(guó)公路網(wǎng)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快中西部地區(qū)開(kāi)發(fā)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；以及加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、鞏固國(guó)防都具有十分重要的意義。加快農(nóng)村公路建設(shè)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的騰飛創(chuàng)造有利的條件，讓農(nóng)民兄弟早日脫貧致富、奔小康，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，從某種意義上講，他也是一個(gè)政治問(wèn)題?？h鄉(xiāng)公路發(fā)展現(xiàn)狀關(guān)系著農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮。
江澤民同志在中共十六大會(huì)議上提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，要求“城鎮(zhèn)人口比重較大幅度提高，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢(shì)逐步扭轉(zhuǎn)。 “開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng)，搞活農(nóng)產(chǎn)品流通，健全農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系”“繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)農(nóng)民利益”。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行官，交通部們承擔(dān)著我國(guó)全面邁向小康社會(huì)的重要職責(zé)。如何為實(shí)現(xiàn)黨的十六大提出的“全面建設(shè)小康社會(huì)”奮斗目標(biāo)作貢獻(xiàn)?我們認(rèn)為目前的重中之重是加快我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)，幫助廣大農(nóng)村早日實(shí)現(xiàn)全面小康。在2003年召開(kāi)的全國(guó)交通廳局長(zhǎng)會(huì)議上，交通部部長(zhǎng)張春賢也明確提出：“修好農(nóng)村路，服務(wù)城鎮(zhèn)化，是農(nóng)民兄弟走上油路和水泥路，……我們多修建和改造一批農(nóng)村公路，就是對(duì)農(nóng)民兄弟的一種實(shí)際回報(bào)?！庇捎诳h鄉(xiāng)公路的技術(shù)等級(jí)一般在二級(jí)或二級(jí)以下，很難實(shí)行車(chē)輛通行費(fèi)制度，也無(wú)法充分利用民間資金來(lái)滿足公路建設(shè)對(duì)資金的要求。傳統(tǒng)的民工建勤制度也正在受到農(nóng)村稅費(fèi)改革的沖擊，這意味著縣鄉(xiāng)公路建設(shè)融資需開(kāi)創(chuàng)新的思路。目前縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和發(fā)展需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題是如何有效的籌措建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金。相信這一問(wèn)題的有效解決對(duì)幫助廣大農(nóng)村早日實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)具有重要的作用，這同時(shí)也是全面貫徹“三個(gè)代表”的具體體現(xiàn)。
?。ǘ┠壳翱h鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金主要來(lái)源—民工建勤
建國(guó)以來(lái)彌補(bǔ)我國(guó)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金不足的一個(gè)重要途徑是進(jìn)行“民工建勤，民辦公助”，它同時(shí)也是加快農(nóng)村道路發(fā)展的有效措施。民工建勤制度是指組織民工進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù)和修建地方道路的建設(shè)勤務(wù)制度。我國(guó)最早提出民工建勤制度是在1951年5月31日，原政務(wù)院頒布《關(guān)于民工整修公路的暫行規(guī)定》中指出：為了完成1951年的筑路計(jì)劃，整修、維持原有公路，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流，并照顧目前國(guó)家的財(cái)政困難，在不誤農(nóng)時(shí)的情況下，適當(dāng)?shù)慕M織個(gè)別地方民工整修公路。
民工建勤制度貫徹依靠地方、依靠群眾、節(jié)約民力、節(jié)約建設(shè)資金、管好、養(yǎng)好、修建好地方道路的方針。它的推行為促進(jìn)我國(guó)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)及全國(guó)道路網(wǎng)的形成做出了重要貢獻(xiàn)。但是農(nóng)村費(fèi)改稅由醞釀轉(zhuǎn)向逐步實(shí)施，這將對(duì)我國(guó)目前的縣鄉(xiāng)公路資金的籌集方式產(chǎn)生重大影響。
?。ㄈ┺r(nóng)村費(fèi)改稅對(duì)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金籌集的沖擊
目前由于存在“費(fèi)大于稅”的奇怪現(xiàn)象，使百姓不堪重負(fù)，怨聲載道，必須進(jìn)行“費(fèi)改稅”的改革。從1998年開(kāi)始，黨中央和國(guó)務(wù)院就決定進(jìn)行稅費(fèi)改革，并將交通與車(chē)輛稅費(fèi)改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革作為“費(fèi)改稅”的突破口，并首先在安徽等幾個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)改革。農(nóng)村費(fèi)改稅是繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后圍繞土地開(kāi)展的又一項(xiàng)重大改革，它將取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、取消勞動(dòng)積累工和勞動(dòng)義務(wù)工。這項(xiàng)改革使以“民工建勤”為主要籌資方式的縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金來(lái)源受到了巨大的沖擊。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)，尤其是縣鄉(xiāng)道路產(chǎn)生了一定的影響。打破了現(xiàn)有的縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的籌資、投資模式，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，縣鄉(xiāng)可用財(cái)力相應(yīng)減少，而各種支出有增無(wú)減，收支缺口進(jìn)一步拉大。因此，縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金若不進(jìn)一步拓寬籌資渠道，不僅會(huì)使縣鄉(xiāng)公路建設(shè)速度放慢，已建成的縣鄉(xiāng)道路的正常養(yǎng)護(hù)資金亦無(wú)來(lái)源，這無(wú)疑使原就薄弱的縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)更加雪上加霜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均債務(wù)達(dá)到400萬(wàn)元，村級(jí)債務(wù)20萬(wàn)元左右。以前舉債建設(shè)公路留下的巨額債務(wù)失去了還款保證，甚至危機(jī)銀行信貸安全。村級(jí)債務(wù)不是農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來(lái)的，但是農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行給縣鄉(xiāng)公路建設(shè)債務(wù)帶來(lái)沉重的包袱負(fù)擔(dān)。
農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，將采取“三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”的方案。民工建勤、民辦公助作為縣鄉(xiāng)公路資金籌集的重要內(nèi)容將被逐漸取消，興辦集體生產(chǎn)和公共事業(yè)所需資金，實(shí)行“一事一議”，由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定，但每個(gè)人每年籌資最多不得超過(guò)15元。同時(shí)稅費(fèi)改革后，取消立稅、規(guī)范收費(fèi)，地方出臺(tái)的優(yōu)惠政策將大部分被取消，加之縣鄉(xiāng)公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)失去了養(yǎng)路費(fèi)收入的可靠來(lái)源，勢(shì)必影響到地方籌集公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)縣鄉(xiāng)公路的積極性，全國(guó)尚有一部分公路處于無(wú)人養(yǎng)護(hù)的狀況，那么這些公路在費(fèi)改稅后更處于無(wú)人負(fù)責(zé)的失修、失養(yǎng)狀態(tài)。若不積極探討縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的新渠道，則整個(gè)公路網(wǎng)的均衡發(fā)展就無(wú)從談起。
二、我國(guó)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)概況
?。ㄒ唬┛h鄉(xiāng)公路發(fā)展概述
縣鄉(xiāng)公路是指連結(jié)國(guó)省道干線公路通往鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路，它溝通縣與縣以上城市干線公路或溝通縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村等支線的公路，一般能適應(yīng)各種車(chē)輛折合成載重汽車(chē)的平均晝夜交通量在2000輛以下?？h鄉(xiāng)公路基本上屬于三、四級(jí)公路，是溝通城鄉(xiāng)物資、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及文化交流的橋梁和紐帶。
“13億人口，9億在農(nóng)村，是我國(guó)的基本國(guó)情，我們不可能無(wú)視與9億農(nóng)民密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作。沒(méi)有農(nóng)村公路的大發(fā)展就沒(méi)有全國(guó)公路的大發(fā)展，沒(méi)有農(nóng)村公路的現(xiàn)代化就不可能有整個(gè)公路交通的現(xiàn)代化”。這是胡希捷副部長(zhǎng)在2002年5月13日召開(kāi)的加快農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展座談會(huì)上講的話，也是從建國(guó)以來(lái)農(nóng)村公路的發(fā)展過(guò)程中總結(jié)出來(lái)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。
1955年交通部召開(kāi)了全國(guó)地方交通工作會(huì)議，制定了“依靠群眾、民工建勤、就地取材、因地制宜、經(jīng)濟(jì)適用”的農(nóng)村公路發(fā)展方針，從而在全國(guó)范圍內(nèi)形成了一個(gè)農(nóng)村公路建設(shè)高潮；60年代，農(nóng)村公路建設(shè)里程有所增加，但農(nóng)村公路質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)改善不大；進(jìn)入70年代特別是改革開(kāi)放以后，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生巨大變化，農(nóng)村公路建設(shè)高潮跌起，農(nóng)村公路建設(shè)成績(jī)卓著。
?。ǘ┛h鄉(xiāng)公路建設(shè)成效顯著
1、總里程迅速增加，發(fā)展速度不斷加快。
建國(guó)初期，全國(guó)所有公路只有8萬(wàn)公里，1952年全國(guó)縣鄉(xiāng)公路為4.7萬(wàn)公里，改革開(kāi)放初的1978年達(dá)到59.6萬(wàn)公里，到2002年底達(dá)到133.69萬(wàn)公里。從1978年到2002年的24年中，縣鄉(xiāng)公路總里程共增加74萬(wàn)多公里，平均每年增加近3萬(wàn)公里。“六五”“七五”“八五”“九五”期間年均新增縣鄉(xiāng)公路里程分別為1，1.3，2.2，4.2萬(wàn)公里,發(fā)展速度日趨加快。
2、等級(jí)逐年提高，路面狀況不斷改善。
改革開(kāi)放以前，我國(guó)縣鄉(xiāng)公路以等外公路為主，養(yǎng)護(hù)和綠化里程很少。到1978年末，我國(guó)縣鄉(xiāng)公路中等級(jí)公路只有約26萬(wàn)公里，占縣鄉(xiāng)公路總里程的44%（26/59.6）。到2001年底，全國(guó)縣鄉(xiāng)公路中二級(jí)及以上高等級(jí)公路里程已達(dá)到54000多公里，等級(jí)公路達(dá)到95.6萬(wàn)公里，占縣鄉(xiāng)公路總里程的75%。2001年全國(guó)縣鄉(xiāng)公路中晴雨通車(chē)、養(yǎng)護(hù)和綠化里程分別為86%，93%，52%。
3、通達(dá)深度不斷增加
全國(guó)鄉(xiāng)、行政村通公路的比例由1978年的91.5%和65.8%上升到2002年的99.5%和92.3%，分別增長(zhǎng)了8個(gè)百分點(diǎn)和26.5個(gè)百分點(diǎn)。另外，未納入公路統(tǒng)計(jì)的農(nóng)村公路日益增多。目前像北京、山東、廣東等部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海省份已實(shí)現(xiàn)了村村通公路的目標(biāo)。
?。ㄈ┛h鄉(xiāng)公路資金主要來(lái)源及不足原因分析
縣鄉(xiāng)公路的一個(gè)最大的特點(diǎn)是公路里程長(zhǎng)，建設(shè)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)少，而且為了提高公路密度，建設(shè)任務(wù)很大。因此，籌集足夠的縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金是發(fā)展縣鄉(xiāng)公路建設(shè)的關(guān)鍵所在。目前，縣鄉(xiāng)公路建設(shè)中有相當(dāng)部分是由群眾集資而成；但是，中央出于保持社會(huì)穩(wěn)定的考慮，三令五申要求減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不允許亂集資亂攤派修建公路。目前在這種矛盾條件下，我們應(yīng)認(rèn)真分析縣鄉(xiāng)公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)的資金來(lái)源；熟練掌握有關(guān)政策，運(yùn)用政策籌集建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金；同時(shí)要充分考慮農(nóng)民群眾的承受能力，切不可急功近利。目前，我國(guó)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金來(lái)源主要有：根據(jù)交通部頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“縣道建設(shè)主要依靠地方投資與民工建勤的方法實(shí)施。鄉(xiāng)道建設(shè)主要由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自辦，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主，由地方財(cái)政給予補(bǔ)助。邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的縣道、鄉(xiāng)道建設(shè)可實(shí)行以工代賑的辦法”。此外縣鄉(xiāng)公路建設(shè)來(lái)源有行政規(guī)費(fèi)（即拖拉機(jī)養(yǎng)路費(fèi)）；政策性籌資（包括縣鄉(xiāng)財(cái)政投資、車(chē)輛建勤、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)中用于縣鄉(xiāng)公路建設(shè)部分）等。但是目前存在的籌資方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足縣鄉(xiāng)公路建設(shè)巨大的資金需求，那么造成目前縣鄉(xiāng)公路甚至可以說(shuō)全國(guó)公路建設(shè)巨大資金短缺的原因主要有哪些呢？
1、公路的社會(huì)公益性制約了社會(huì)上的經(jīng)濟(jì)單位對(duì)公路事業(yè)的投資。這種狀況使得各級(jí)政府不得不在預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外籌措相應(yīng)的資金來(lái)源建設(shè)和完善公路這個(gè)使所有社會(huì)單元和國(guó)家均受益的公共基礎(chǔ)設(shè)施。但是長(zhǎng)期以來(lái)鑒于我國(guó)的地方公路管理體制，中央政府除每年撥出為數(shù)甚少的款項(xiàng)進(jìn)行國(guó)邊防公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)外，中央財(cái)政即國(guó)家的一般稅收沒(méi)有考慮向公路建設(shè)的投資。公路行業(yè)以及公路主管部門(mén)已經(jīng)習(xí)慣性的認(rèn)為中央不可能甚至也不應(yīng)該再向公路事業(yè)進(jìn)行撥款支持。
2、公路基礎(chǔ)設(shè)施具有建設(shè)周期長(zhǎng)，投資額大，一次性投資需求量巨大，資金回收期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)程度較高，而利潤(rùn)率一般較低的特點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)于受市場(chǎng)信號(hào)支配的商業(yè)性資金缺乏天然的吸引力，在自由競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，往往造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金集中不足甚至短缺。
3、投資主體多元化，國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重不高，使國(guó)家無(wú)力大量對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資。改革開(kāi)放以來(lái)，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額增長(zhǎng)20多倍，自籌和國(guó)內(nèi)貸款占3/4。國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資下降到17%。國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重由1980年25.7%下降到1998年的12.4%。中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重由1981年的56.7%下降到1998年的49%。1998年以來(lái)，國(guó)家財(cái)政用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出較少，其資金缺口只能有信貸和引進(jìn)外資以及自籌資金來(lái)解決，使得整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資本成本上升，資金利潤(rùn)下降，對(duì)公路項(xiàng)目投資必然逐步減少。
4、中央和地方政府政策扶持不夠。在投資體制還不健全的情況下，國(guó)家和地方給予的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)惠政策少。同時(shí)西部地區(qū)的財(cái)政收入較少，造成西部地區(qū)地方政府對(duì)加強(qiáng)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資乏力。公路基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的價(jià)格偏低，影響了地方政府和企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性，公路基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品主要指公路向廣大公路用路提供的服務(wù)。大部分公路是無(wú)償供廣大公路用戶使用。這造成公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠政府投資，而中央政府投入資金不足，使得基礎(chǔ)設(shè)施成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，“瓶頸”制約不斷加強(qiáng)，部分公路如縣鄉(xiāng)公路融資由于行業(yè)特點(diǎn)，只能由國(guó)家投入，集體和個(gè)人投資范圍、渠道有限。
三、縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)應(yīng)遵循的原則
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)在從事縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作中，應(yīng)當(dāng)注重堅(jiān)持以下基本原則：
?。ㄒ唬﹫?jiān)持全面規(guī)劃、合理布局、保護(hù)環(huán)境原則
根據(jù)《公路法》第三條：“公路的發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循全面規(guī)劃、合理布局、確保質(zhì)量、保障暢通，保護(hù)環(huán)境……的原則”。地方公路需要建設(shè)改造里程長(zhǎng)，任務(wù)重，如果不全面規(guī)劃，分清輕重緩急，喊建設(shè)“一擁而上”，處處動(dòng)工，就會(huì)造成難以收拾的局面。地方公路改造必須根據(jù)本地區(qū)公路近期，中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃框架和交通部有關(guān)文件政策。在改造中，一定要注意環(huán)境保護(hù)，避免造成水土流失和污染，真正起到建設(shè)一條縣鄉(xiāng)公路，全方位造福一方百姓的作用。
?。ǘ┻m度超前、協(xié)調(diào)發(fā)展原則
國(guó)務(wù)院總理朱镕基在2002年3月15日《政府工作報(bào)告》中指出：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要合理規(guī)劃，量力而行，講求實(shí)效，不可過(guò)分超前，是在科學(xué)規(guī)劃下的超前，它不是盲目的，被動(dòng)的，無(wú)節(jié)制的超前，不是不講科學(xué)規(guī)劃，投入產(chǎn)出不成比例，嚴(yán)重失衡的超前。它不僅要對(duì)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且還包括今后若干年的發(fā)展?jié)摿τ幸粋€(gè)比較準(zhǔn)確的評(píng)估。據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求，提供可供未來(lái)幾年或十幾年使用的公路基礎(chǔ)設(shè)施。但是適度“超前”和過(guò)分超前僅一步之差。如果超前太多就很容易成為無(wú)實(shí)用價(jià)值或?qū)嵱脙r(jià)值很低的泡沫公路。公路的協(xié)調(diào)發(fā)展又指的是高等級(jí)公路和縣鄉(xiāng)公路建設(shè)規(guī)模和投資比例的協(xié)調(diào)發(fā)展。公路建設(shè)既要適可而止,同時(shí)又要滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公路用戶有條件能力的需求，而不應(yīng)把公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)作為一些領(lǐng)導(dǎo)干部體現(xiàn)其“政績(jī)”的工具，盲目追求公路建設(shè)的高等級(jí)化，這是不符合我國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀的，縣鄉(xiāng)公路的定性是與縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、交通量緊密聯(lián)系在一起的，我國(guó)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的具體情況決定了縣鄉(xiāng)公路不可能也沒(méi)有必要高等級(jí)化。縣鄉(xiāng)公路大部分是三、四級(jí)公路和少部分一、二級(jí)公路就能基本滿足需要，幾乎沒(méi)有必要修建高速公路。因此，在縣鄉(xiāng)公路建設(shè)過(guò)程要合理預(yù)測(cè)未來(lái)幾年交通流變化，建設(shè)一條適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需求的農(nóng)村公路。
?。ㄈ┏浞掷迷信f路進(jìn)行改造，適度提高標(biāo)準(zhǔn)原則
目前縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金嚴(yán)重潰乏，新建公路又要大量占用土地，環(huán)境植被又會(huì)被人為破壞，這將給子孫后代生存條件留下弊端。在符合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的前提下充分利用原有公路，是應(yīng)該提倡并要有所規(guī)定的。對(duì)于每年的公路建設(shè)安排，要有計(jì)劃安排改造舊路。這從財(cái)力、物力、人力上都是一種節(jié)約，會(huì)起到事半功倍的效果。據(jù)測(cè)算將三、四級(jí)公路改造為二級(jí)公路，通行能力可增加1—3倍，汽車(chē)在瀝青路上行駛比在沙石路上行駛可節(jié)省汽油10%—20%。此外根據(jù)四川省舊路改造的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，單從經(jīng)濟(jì)意義上說(shuō)，改造或大修舊路要比新建同樣等級(jí)的公路節(jié)省70%以上資金。根據(jù)1999年交通部下發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村公路發(fā)展的若干意見(jiàn)》中提出今后10-15年我國(guó)縣道大部分達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，東部和中西部在部分鄉(xiāng)道達(dá)到三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)去四級(jí)和等外公路已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，適度提高農(nóng)村公路標(biāo)準(zhǔn)已是大勢(shì)所趨，同時(shí)目前我國(guó)縣鄉(xiāng)公路中四級(jí)和等外公路占80%以上，若當(dāng)中的這部分實(shí)行舊路改造工程將可以大大節(jié)約我國(guó)本來(lái)就極度緊張的縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金，把好鋼用在刀刃上。
?。ㄋ模┙B(yǎng)并重原則
相對(duì)而言，各縣市對(duì)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)的積極性較高，而對(duì)建成后公路的養(yǎng)護(hù)管理重視不夠。在管理體制上，大部分縣鄉(xiāng)公路管理部門(mén)還沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，還不能有效地按照市場(chǎng)規(guī)律行使行政管理職能，因而產(chǎn)生公路失修、失養(yǎng)、失管問(wèn)題突出。由于縣鄉(xiāng)公路建設(shè)的不易，今后對(duì)縣鄉(xiāng)公路而言更應(yīng)重視“建設(shè)是發(fā)展、養(yǎng)護(hù)也是發(fā)展”的原則，真正做到建養(yǎng)并重。
四、縣鄉(xiāng)公路多渠道籌集資金的方式
1987年5月11日交通部《縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理辦法》辦法第五條指出：縣鄉(xiāng)公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，執(zhí)行“民辦公助”“民工建勤”的政策，其資金來(lái)源，除征收的手扶拖拉機(jī)，畜力車(chē)養(yǎng)路費(fèi)，地方財(cái)政附加收入外，還應(yīng)采取多方集資，群眾投勞等多種形式，廣開(kāi)資金渠道。堅(jiān)持根據(jù)規(guī)劃分別輕重緩急，突出重點(diǎn)，分期實(shí)施，有計(jì)劃地安排公路的新建改建工程任務(wù)，做到修一條，成一條，養(yǎng)一條。根據(jù)有關(guān)專家對(duì)未來(lái)13年我國(guó)公路事業(yè)資金需求測(cè)算2003-2005年年均需求2720億元。2006-2015年年均需求3280億元。同時(shí)根據(jù)1998-2002年縣鄉(xiāng)公路完成投資額與年總投資額的關(guān)系，從表4-1(略)中可以看出：目前縣鄉(xiāng)公路占公路建設(shè)總投資額比例相對(duì)較小，大概占15%左右。隨著西部大開(kāi)發(fā)和交通部對(duì)縣鄉(xiāng)公路的重視程度增加，縣鄉(xiāng)公路投資在公路投資總額中的比例應(yīng)逐年上升。若僅以15%的比例計(jì)算，我們可以看出未來(lái)15年縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金需求量：2003—2005年大約每年需410億左右，2006—2015年大約每年需500億元左右。根據(jù)2000年交通行業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示縣鄉(xiāng)公路的資金到位率89.6%，而到2001年上半年下降到74.4%。由于縣鄉(xiāng)公路籌資渠道較窄，假設(shè)未來(lái)幾年縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金到位率為80%左右，那么2003—2005年大約每年產(chǎn)生縣鄉(xiāng)公路建設(shè)缺口為82億元，2006—2015年大約每年產(chǎn)生資金缺口為100億元左右。
根據(jù)到2001年底的公路普查數(shù)據(jù)可以看出四級(jí)和等外公路占了80.7%，而二級(jí)及二級(jí)以上公路僅占4.3%。根據(jù)交通部1988年頒布的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)技術(shù)等級(jí)來(lái)劃分，二級(jí)及二級(jí)以上的公路才能實(shí)行收費(fèi)。因此我國(guó)的縣鄉(xiāng)公路中非收費(fèi)路占了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。因此，我國(guó)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，應(yīng)積極拓寬籌資渠道，以非收費(fèi)路資金籌集為主，收費(fèi)路資金籌集為輔，使兩者有機(jī)結(jié)合。
（一）財(cái)政撥款
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，社會(huì)上所有物品分為四類：第一類是私人產(chǎn)品，第二類是公共物品，第三類是共有資源，第四類是自然龔斷物品。公路歷來(lái)被認(rèn)為是公共物品，因?yàn)橐粋€(gè)人享有公路時(shí)并不減少另一個(gè)人對(duì)公路的享用。不擁擠的不收費(fèi)路屬于公共物品，對(duì)于公共物品的投資，理論上應(yīng)由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行投資，縣鄉(xiāng)公路大部分屬于不擁擠的不收費(fèi)路，因此，縣鄉(xiāng)公路建設(shè)主要應(yīng)由國(guó)家財(cái)政給予解決。
目前，我國(guó)公路管理體制實(shí)行地方管理體制，公路地方管理體制的政策在賦予各省對(duì)于公路的管理權(quán)力和責(zé)任的同時(shí)，在某種意義上淡化了國(guó)家財(cái)政對(duì)于公路事業(yè)的責(zé)任，限制了各省公路網(wǎng)的規(guī)模和格局。因此中央財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)投資就顯得尤其重要。
（二）以公路養(yǎng)路費(fèi)收入建立的公路建設(shè)專項(xiàng)資金
公路養(yǎng)路費(fèi)屬于公路規(guī)費(fèi)，是經(jīng)政府批準(zhǔn)征收的用于公路養(yǎng)護(hù)、建設(shè)與管理的一種行政事業(yè)性收費(fèi)，是公路養(yǎng)護(hù)、建設(shè)、管理的主要資金來(lái)源，屬于預(yù)算外資金。養(yǎng)路費(fèi)的征收保證了公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)事業(yè)的發(fā)展，緩解了財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的需求矛盾，調(diào)動(dòng)了交通部們管理資金籌集資金的積極性和責(zé)任心，建立和健全了內(nèi)部控制、核算和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)了規(guī)范管理。養(yǎng)路費(fèi)的征收與該地區(qū)的車(chē)輛保有量成正比例關(guān)系，但是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的車(chē)輛保有量較大，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)車(chē)輛保有量規(guī)模就相對(duì)較小。據(jù)全國(guó)第五次人口普查數(shù)據(jù)：目前鄉(xiāng)村保有1700萬(wàn)輛農(nóng)用三輪車(chē)、四輪車(chē)、1000多萬(wàn)輛各式拖拉機(jī)、100多萬(wàn)輛各種汽車(chē)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拖拉機(jī)、畜力車(chē)、摩托車(chē)的數(shù)量在逐年減少，這些影響將在未來(lái)年度肯定會(huì)逐漸影響我國(guó)農(nóng)村公路的發(fā)展。
在實(shí)行費(fèi)改稅以后，符合“多用路，多用油，多繳費(fèi)”的“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，是世界多數(shù)國(guó)家普遍采用且被證明為最有效的公路資金籌措途徑之一。但是“費(fèi)改稅”后應(yīng)盡快研究制定征收燃油稅后國(guó)省干線公路和農(nóng)村公路的切塊分配比例，以保證農(nóng)村公路的建養(yǎng)資金的盡快落實(shí)。以此為基礎(chǔ)，根據(jù)實(shí)際情況每年應(yīng)逐步增加燃油稅用于農(nóng)村建養(yǎng)的比例。在條件成熟時(shí)候，有條件的地方在國(guó)家征收燃油附加稅同時(shí)，開(kāi)征地方燃油附加稅。國(guó)道征收的燃油附加稅主要用于國(guó)省干線建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，而地方征收燃油附加稅全額用于農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。
?。ㄈ┸?chē)輛購(gòu)置稅
美國(guó)車(chē)輛購(gòu)置附加稅率按車(chē)輛售價(jià)的12%征收，法國(guó)按汽車(chē)價(jià)格的1/3征收，我國(guó)車(chē)輛購(gòu)置稅占購(gòu)車(chē)價(jià)款的10%。我國(guó)車(chē)輛購(gòu)置稅（原稱為車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)）起征于1985年5月1日，是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍強(qiáng)制征收的專項(xiàng)用于公路建設(shè)的政府性基金。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)及公眾由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平高，購(gòu)買(mǎi)車(chē)輛的需求旺盛，車(chē)輛更新的速度也快，所以車(chē)購(gòu)稅收入總額大大的高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的車(chē)輛購(gòu)置稅收入的規(guī)模受到很大局限。此外，車(chē)購(gòu)置稅由于是在車(chē)輛購(gòu)買(mǎi)的同時(shí)交納的一次性費(fèi)用，因此，與車(chē)輛的使用沒(méi)有直接的關(guān)系，不能反映出對(duì)道路的使用和破壞程度。根據(jù)美國(guó)20世紀(jì)80年供給學(xué)派提出的“拉弗曲線李輪”，車(chē)購(gòu)稅由于稅率不宜定的過(guò)高，因此其所產(chǎn)生的收入也就難以滿足公路建設(shè)資金需求，需與其它稅費(fèi)共同配合使用。目前公路投資中車(chē)購(gòu)稅大約占了10%左右，縣鄉(xiāng)公路作為我國(guó)公路網(wǎng)中重要的、薄弱的一環(huán)，車(chē)購(gòu)稅中應(yīng)當(dāng)擠出適當(dāng)?shù)谋壤糜诳h鄉(xiāng)公路建設(shè)。
（四）國(guó)債資金
截止2001年底，四年來(lái)國(guó)家共發(fā)行國(guó)債5100億元， 5100億元國(guó)債資金帶動(dòng)了銀行資金和其它資金，一共完成了兩萬(wàn)億元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四年來(lái)公路建設(shè)累計(jì)投入國(guó)債693億元資金，占同期全國(guó)公路建設(shè)總投入的15.06%。
我國(guó)實(shí)施的積極的財(cái)政政策，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，國(guó)債項(xiàng)目本身及其產(chǎn)生的帶動(dòng)需求，對(duì)GDP凈增額的貢獻(xiàn)率已超過(guò)30%。同時(shí)由于國(guó)債資金的投入，對(duì)銀行貸款、地方配套資金和民間閑散資金起到“四兩撥千斤”的作用；國(guó)債安排的國(guó)家貧困縣公路建設(shè)，加快了一批老、少、邊、窮地區(qū)進(jìn)出口通道的建設(shè)，一些長(zhǎng)期制約當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娊?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的交通“瓶頸”得以貫通，許多公路建成后成為這些地區(qū)重要運(yùn)輸生命線，加快了這些地區(qū)脫貧致富的步伐，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。在這一點(diǎn)上，國(guó)債投資公路建設(shè)其意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)本身的范疇。
目前，我國(guó)公路建設(shè)資金缺口大，特別是對(duì)廣大非收費(fèi)的縣鄉(xiāng)公路來(lái)說(shuō)，國(guó)債支持是一大重要支柱。我覺(jué)得應(yīng)采取更加積極的財(cái)政政策，擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行，增發(fā)的國(guó)債加大對(duì)縣鄉(xiāng)公路的投資力度，最大限度扶持我國(guó)地方公路發(fā)展。我之所以認(rèn)為我國(guó)還有增發(fā)國(guó)債的余地，主要是因?yàn)槲覈?guó)2001年有超過(guò)8萬(wàn)億的居民儲(chǔ)蓄存款作為后盾，更有條件擴(kuò)大赤字水平和債務(wù)負(fù)擔(dān)率，所不同的是大部分債務(wù)也只是從儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)到債券，所以國(guó)家多支付的也不過(guò)是債券與儲(chǔ)蓄的利率差。因此，避開(kāi)政府償債高峰，合理安排國(guó)債期限，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)步入新的增長(zhǎng)周期，國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，屆時(shí)償還資本金應(yīng)該不成問(wèn)題。
（五）重車(chē)使用稅和超載罰款收入
重車(chē)使用稅和罰款收入在我國(guó)尚未正式列入公路籌資的方式，但在美國(guó)重車(chē)使用稅和罰款收入已列入公路用戶稅的范疇。重車(chē)使用稅是針對(duì)重型車(chē)輛特別是重型貨車(chē)所設(shè)置的一項(xiàng)道路用戶稅收，它是對(duì)道路破壞定價(jià)的有效手段。有關(guān)研究表明，車(chē)輛對(duì)道路的破壞與車(chē)輛的軸重成冪函數(shù)的關(guān)系，即Y=aXn，,如果僅以燃油稅和車(chē)輛購(gòu)置稅等對(duì)道路用戶定價(jià)，無(wú)法真實(shí)反映車(chē)輛對(duì)道路的破壞程度，不符合公平合理性原則。對(duì)重型車(chē)輛征稅可以一舉兩得，一來(lái)可以彌補(bǔ)行駛重車(chē)帶來(lái)的車(chē)輛加速老化，同時(shí)可以為公路建設(shè)解決部分資金。
此外，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是公路零擔(dān)和集裝箱運(yùn)輸業(yè)務(wù)的開(kāi)展，公路上“超重”車(chē)輛（實(shí)際承載能力或軸重超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)軸重的車(chē)輛）日益增多；同時(shí)隨著單車(chē)承包責(zé)任制的實(shí)施，運(yùn)輸者為了提高自身收益，最大限度超載，對(duì)道路危害十分嚴(yán)重，“超重”車(chē)輛對(duì)路面造成的損壞數(shù)倍于正常載重的車(chē)輛，其最主要危害是導(dǎo)致路基不均勻沉陷和面層產(chǎn)生嚴(yán)重龜裂、網(wǎng)裂，并可能成為導(dǎo)致路面破壞的決定性因素。我們罰款本意不是刺激鼓勵(lì)車(chē)輛超載，只想通過(guò)對(duì)超載車(chē)輛雙倍罰款這種手段來(lái)限制或禁止車(chē)輛通行，同時(shí)在超載事實(shí)存在的前提下，以此作為我們籌措縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金的渠道之一。
?。┑胤秸?cái)政支持和政策支持
我國(guó)自1984年建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政以來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，收支管理日趨規(guī)范，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障政府職能實(shí)施方面起到重要作用。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，使得地方政府的財(cái)政支持也不平衡，對(duì)于我國(guó)東部、中部地區(qū)而言，由于這些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，公路投融資已經(jīng)走上一條相對(duì)良性循環(huán)的發(fā)展道路，而地方財(cái)政也有實(shí)力對(duì)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)進(jìn)行力度較大的財(cái)政支持；但是對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，公路資金嚴(yán)重短缺，地方財(cái)政無(wú)力對(duì)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)進(jìn)行大力支持，此時(shí)地方政策扶持顯得尤為重要。
地方政府政策支持可采取的措施有：（1）減免返還地方征收的以國(guó)省道通行費(fèi)為依據(jù)征收的營(yíng)業(yè)稅。營(yíng)業(yè)稅是對(duì)規(guī)定的因提供商品或勞務(wù)的全部收入征收的一種稅收。對(duì)國(guó)省道征收通行費(fèi)屬于應(yīng)稅勞務(wù)，在營(yíng)業(yè)稅征收范疇內(nèi)的服務(wù)業(yè)的業(yè)務(wù)，統(tǒng)一執(zhí)行5%的稅率。目前，陜西省安康市出臺(tái)了國(guó)省道項(xiàng)目的營(yíng)業(yè)稅返還農(nóng)村公路建設(shè)的措施。延安市實(shí)行高等級(jí)公路建設(shè)營(yíng)業(yè)稅統(tǒng)收統(tǒng)支。（2）公路建設(shè)中占用耕地可減免補(bǔ)償費(fèi)。目前所謂政策性支持最終體現(xiàn)為公路建養(yǎng)費(fèi)用的減少，所以這種支持也可以作為公路建養(yǎng)的征地，拆遷以及對(duì)農(nóng)民相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用的政策性降低。目前，貴州省政府明確表示：公路建設(shè)征地拆遷實(shí)行低價(jià)征用和補(bǔ)償；公路及其重要配套設(shè)施建設(shè)免征耕地占用稅，使用“四荒”土地的免征土地補(bǔ)償費(fèi)，建設(shè)用的沙石料和建材一般由公路沿線的當(dāng)?shù)卣疅o(wú)償或以最低的價(jià)格提供。（3）全額下放拖拉機(jī)養(yǎng)路費(fèi)及對(duì)農(nóng)用三輪車(chē)征收的費(fèi)用用于農(nóng)村公路建設(shè)。1987年5月11日交通部《縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理辦法》明確規(guī)定了拖拉機(jī)養(yǎng)路費(fèi)用于縣鄉(xiāng)公路建設(shè)。各地目前基本能做到將征收的拖拉機(jī)三輪車(chē)收費(fèi)用于縣鄉(xiāng)公路建設(shè)。（4）實(shí)施以大路補(bǔ)小路的措施。實(shí)施以大路補(bǔ)小路的措施主要可以有兩種形式：一是將重點(diǎn)干線公路或收費(fèi)公路與一條縣鄉(xiāng)公路捆綁在一起進(jìn)行收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓，縣鄉(xiāng)公路作為整體的一部分進(jìn)行整體評(píng)估，評(píng)估后確定的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)中包括對(duì)一條縣鄉(xiāng)公路的在一定期限內(nèi)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。另一種形式是對(duì)收費(fèi)還貸完畢后的干線公路，繼續(xù)適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限，這部分以延長(zhǎng)收費(fèi)期限取得的收入應(yīng)該用于補(bǔ)助縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。這必將涉及到效率和公平的關(guān)系，通過(guò)效率和公平的分析，我們認(rèn)為相比較而言，在一定條件下，以犧牲暫時(shí)公平為代價(jià)，追求或換取效率，在高效率的基礎(chǔ)上再實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的公平是適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。那么，實(shí)施以大路補(bǔ)小路的措施也是我們?cè)趯?duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)分析后的一種必然的選擇。（5）因地制宜，實(shí)行地方性調(diào)節(jié)政策。我國(guó)地大物博，資源豐富，各個(gè)地方基本上都有自身的優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品或礦產(chǎn)資源。因此有條件的地方可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制訂地方性調(diào)節(jié)政策來(lái)籌集縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金，即根據(jù)當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)產(chǎn)品來(lái)征集農(nóng)村公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金。這里我們強(qiáng)調(diào)的是因地制宜，即各個(gè)地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況具體問(wèn)題具體分析，不能千篇一律的制定地方性調(diào)節(jié)政策，否則就會(huì)形成硬性攤派。
（七）籌集民間資金
在我國(guó)，民間投資是指由集體經(jīng)濟(jì)單位、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)單位和個(gè)人作為投資主體的三大類投資的總和，有別于政府為主導(dǎo)的投資和以國(guó)有企業(yè)為投資主體的投資。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況充分說(shuō)明，民間投資對(duì)改革開(kāi)放中的中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。首先，民間投資是改革開(kāi)放以來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：1978—2000年新增GDP中民間資金的貢獻(xiàn)率達(dá)到了66.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它各部分投資貢獻(xiàn)的總和，可以說(shuō)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支柱；同時(shí)即便是國(guó)家投資，也需要民間投資跟進(jìn)配套，發(fā)揮乘數(shù)效益。其次，民間投資的蓬勃發(fā)展能加速我國(guó)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革，但是目前，由于社會(huì)總需求不足，導(dǎo)致民間資本的投資，風(fēng)險(xiǎn)和收益比例不合理，造成了對(duì)民間投資的“擠出效應(yīng)”，實(shí)質(zhì)上形成了對(duì)民間資本的歧視，挫傷了民間投資的積極性，由于管理不規(guī)范和高稅費(fèi)的征收使民營(yíng)企業(yè)的正常權(quán)益得不到有效保護(hù)。因此今后應(yīng) “除關(guān)系國(guó)計(jì)民生和必須國(guó)家壟斷的領(lǐng)域外都允許民間資本進(jìn)入德源則”，放寬民間資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施領(lǐng)域的投資限制。
以下重點(diǎn)分析民營(yíng)經(jīng)濟(jì)單位和個(gè)人投資；采取有效措施鼓勵(lì)民營(yíng)資金和個(gè)人資金為我國(guó)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)多做貢獻(xiàn)。其具體途徑有：
1、鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)和個(gè)人投資縣鄉(xiāng)公路建設(shè)。1978年以前，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重幾乎為0，短短20年，便有三分天下有其一的局面，1978年民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)為0，而現(xiàn)在已超過(guò)60%。而我們?nèi)粝胝嬲龁?dòng)民營(yíng)企業(yè)和個(gè)人投資，就必須消除歧視性待遇，消除“擠出效應(yīng)”，同時(shí)要放開(kāi)和支持民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的領(lǐng)域。允許民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施，公益事業(yè)，體現(xiàn)了“除關(guān)系國(guó)計(jì)民生和必須國(guó)家壟斷的領(lǐng)域外都允許民間資本進(jìn)入”的原則?？h鄉(xiāng)公路作為基礎(chǔ)性設(shè)施，目前存在基本上為非收費(fèi)公路，具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性。縣鄉(xiāng)公路建設(shè)點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣、資金缺口大。因此，把民間資金引入縣鄉(xiāng)公路建設(shè)將是一項(xiàng)戰(zhàn)略性舉措。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下籌措資金，要遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將資金這一重要的生產(chǎn)要素的注入與預(yù)期效益聯(lián)系在一起?！罢l(shuí)投資，誰(shuí)收益”，縣鄉(xiāng)公路除二級(jí)以上可以進(jìn)行收費(fèi)還貸方式外，三，四級(jí)縣鄉(xiāng)公路建成后如何進(jìn)行投資的償還呢？為了保證投資者獲得良好的回報(bào)，必需給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策的扶持。如地方稅收優(yōu)惠，對(duì)投資建設(shè)縣鄉(xiāng)公路項(xiàng)目的業(yè)主，根據(jù)不同情況，經(jīng)營(yíng)期內(nèi)實(shí)行不同的所得稅，營(yíng)業(yè)稅等稅收優(yōu)惠政策，從優(yōu)從寬征收地方稅，讓投資者有利可圖；同時(shí)對(duì)投資縣鄉(xiāng)公路建設(shè)的業(yè)主，政府可以采取“以地?fù)Q路”，即對(duì)不具備收費(fèi)條件或經(jīng)濟(jì)效益低的公路項(xiàng)目，允許投資者在公路兩側(cè)適當(dāng)?shù)牡胤?，劃出一塊土地，讓其經(jīng)營(yíng)地產(chǎn)，加油站，餐飲業(yè)第三產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，或以優(yōu)惠價(jià)格劃撥給投資者與縣鄉(xiāng)公路造價(jià)相適應(yīng)的城鎮(zhèn)土地，供其開(kāi)發(fā)作為投資補(bǔ)償。
2、發(fā)行公路建設(shè)彩票。中國(guó)的第一張彩票誕生于1861年，當(dāng)時(shí)，廣東省的鄉(xiāng)紳向官?gòu)d提交了開(kāi)辦“圍姓”的報(bào)告并被批準(zhǔn)，由此揭開(kāi)了我國(guó)彩票史上的第一章。新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)，彩票業(yè)作為一項(xiàng)可以為福利、體育、環(huán)保及教育等各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行公益性籌款的產(chǎn)業(yè)，在我國(guó)顯示出勃勃生機(jī)。特別是“中國(guó)體育彩票”的發(fā)行影響面之廣，波及度之深是前所未有的。在籌集體育經(jīng)費(fèi)方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。從1994年到2001年，全國(guó)體彩銷售量穩(wěn)步上升， 2000年達(dá)到90.7億元，2001年149億元，體育彩票成為體育產(chǎn)業(yè)中的“支柱性產(chǎn)業(yè)”
我國(guó)公路特別是縣鄉(xiāng)公路建設(shè)具有重大的政治意義，同時(shí)考慮到公路建設(shè)和體育、福利等事業(yè)相比，也帶有福利性質(zhì)。發(fā)行公路建設(shè)彩票，既可以像福利彩票和體育彩票為社會(huì)福利事業(yè)和體育事業(yè)提供資金那樣，為公路建設(shè)特別是縣鄉(xiāng)公路建設(shè)募集到急需的資金，又沒(méi)有發(fā)行股票、銀行貸款等融資方式所面臨的支付股利或還本付息的壓力。因此，從公路建設(shè)特別是對(duì)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)來(lái)說(shuō)，發(fā)行“公路建設(shè)彩票”不失為一種很好的籌資方式。
3、受益單位和個(gè)人捐款。相對(duì)于高速公路、一級(jí)干線公路每公里幾百上千萬(wàn)元的投入，縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金基本上在100萬(wàn)元以內(nèi)，甚至一些三，四級(jí)公路每公里僅需20—30萬(wàn)。因此，各受益單位和個(gè)人的捐款對(duì)高速公路、干線公路來(lái)說(shuō)可能是杯水車(chē)薪，但對(duì)縣鄉(xiāng)公路每公里20、30萬(wàn)元投資來(lái)說(shuō)，卻是不容忽視的力量。但我們募集群眾捐款時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持自愿原則和量力而行的方針，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人捐款建設(shè)農(nóng)村公路，但不得強(qiáng)行收取、硬性攤派，注意減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。
4、適度采用民工建勤，大力發(fā)展以工代賑（以糧代賑）。民工建勤制度是我國(guó)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)重要手段之一，為我國(guó)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。但我們應(yīng)該看到民工建勤是一種無(wú)償使用農(nóng)村勞動(dòng)力的公路建設(shè)用工制度，實(shí)際上是另一種大鍋飯形式，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下已經(jīng)越來(lái)越難以適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)化的要求，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，民工建勤這一從戰(zhàn)爭(zhēng)年代延續(xù)下來(lái)的辦法將會(huì)逐漸淡出歷史舞臺(tái)。
“以工代賑 ”是指我國(guó)為了幫助貧困地區(qū)盡快改變交通等基礎(chǔ)設(shè)施落后的面貌，國(guó)家決定利用庫(kù)存的工業(yè)品、糧食、棉花等采取“以工代賑”（以糧代賑）幫助貧困地區(qū)修建縣鄉(xiāng)公路，為貧困地區(qū)的脫貧致富打下基礎(chǔ)。1997年和1998年用于公路建設(shè)的“以工代賑”資金分別為5.7億元和11.7億元。因此，以工代賑在今后縣鄉(xiāng)公路建設(shè)中將繼續(xù)發(fā)揮不可替代作用。
（八）貸款籌資
根據(jù)交通部有關(guān)規(guī)定，收費(fèi)還貸公路才可以利用國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行貸款。截止2000年，全國(guó)利用貸款修路、收費(fèi)還貸政策共籌集資金8000億，相當(dāng)于1985年的國(guó)民生產(chǎn)總值，占1985—2000年公路建設(shè)總投資的一半以上。因?yàn)榭h鄉(xiāng)公路中只有二級(jí)或二級(jí)以上的公路才可以進(jìn)行貸款建設(shè)，然而現(xiàn)實(shí)情況是我國(guó)目前縣鄉(xiāng)公路中四級(jí)及等外公路占了80%以上，二級(jí)和二級(jí)以上卻只占4.25%。而縣鄉(xiāng)公路中由于車(chē)流量較小，對(duì)縣鄉(xiāng)公路投資風(fēng)險(xiǎn)大，還款能力薄弱，商業(yè)銀行一般不可能向縣鄉(xiāng)公路貸款。
政策性金融，是在一國(guó)政府支持下，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)運(yùn)用各種特殊的融資手段直接或間接為貫徹、配合國(guó)家特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，而進(jìn)行的一種特殊性的資金融通行為，它以不營(yíng)利或利潤(rùn)最小化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)使其不同于商業(yè)銀行。因此，我國(guó)的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是縣鄉(xiāng)公路建設(shè)應(yīng)積極爭(zhēng)取國(guó)家政策性金融機(jī)構(gòu)的扶植。為了解決銀行的后顧之憂，省交通廳可以采用“統(tǒng)貸統(tǒng)還、捆綁發(fā)展”的方針，即將收費(fèi)還貸期滿的收費(fèi)公路適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)年限，以收取的通行費(fèi)償還向銀行借取用于縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的貸款。省交通廳可以用收費(fèi)公路的收費(fèi)站的收費(fèi)設(shè)施進(jìn)行質(zhì)押，統(tǒng)一取得貸款用于農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。
（九）BOT籌資
根據(jù)交通部在1999年9月下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村公路發(fā)展若干意見(jiàn)》中指出“要求到2010年中西部地區(qū)所有可通公路行政村建成通公路，并努力提高路面鋪裝率……在此基礎(chǔ)上，再用10年的時(shí)間東部和中西部大部分地區(qū)的縣道達(dá)到二級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)，主要鄉(xiāng)道達(dá)到三級(jí)以上標(biāo)準(zhǔn)，路面基本實(shí)現(xiàn)高等級(jí)化”?！兑庖?jiàn)》指出了今后縣鄉(xiāng)公路發(fā)展應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，為我國(guó)縣鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)收費(fèi)還貸提供了基礎(chǔ)。收費(fèi)經(jīng)營(yíng)要求是一級(jí)或高等級(jí)公路，而到2001年我國(guó)127萬(wàn)公里縣鄉(xiāng)公路中二級(jí)及二級(jí)以上高等級(jí)公路才只有5.4萬(wàn)多公里，占4.25%，因此目前縣鄉(xiāng)公路實(shí)行BOT方式籌資條件尚不成熟。但《意見(jiàn)》中提出今后10—15年縣鄉(xiāng)公路高等級(jí)化為我國(guó)縣鄉(xiāng)公路實(shí)行BOT方式籌資提供了可能。
[參考文獻(xiàn)]
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1、周?chē)?guó)光等編著：公路行業(yè)財(cái)務(wù)管理學(xué)，人民交通出版社2001年8月第1 版
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