國庫集中收付制度又稱國庫單一賬戶制度，是當前市場經濟國家普遍采用的一種財政資金收付管理制度。該制度的實施有效提高了財政資金收繳、撥付及使用過程的透明度，使政府能夠從總體上掌握財政資金的流向及流量，可以最大限度保存國庫資金并防范財務風險。對高校而言，隨著國庫集中支付改革力度的逐步加大，高校在不斷增強財務管理意識、提高預算管理水平的同時，也面臨著由此項改革帶來的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和困難。因此，在我國國庫集中支付制度改革推行了10年的今天，本文從集中支付入手，選擇特殊行業(yè)高校作為研究對象，針對我國高校推行國庫集中支付制度的實踐現(xiàn)狀，研究該制度對我國高校事業(yè)發(fā)展的影響，進一步探索符合我國高校運行特點和發(fā)展規(guī)律的財政收支管理體制，具有重要實踐意義。
一、我國高校國庫集中支付制度發(fā)展歷程及實施現(xiàn)狀
（一）我國高校國庫集中支付制度發(fā)展歷程 財政部于2001年3月16日頒布了《財政國庫管理制度改革試點方案》，該方案說明了改革的必要性、指導思想和原則、建立國庫單一賬戶體系、規(guī)范收入收繳程序、規(guī)范支出撥付程序等具體內容。2002年5月22日頒布了《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》，該辦法規(guī)定了財政性資金的銀行賬戶設立、使用和管理，并介紹了財政直接支付程序和間接支付程序。中央財政部及各地地方財政部門根據(jù)方案和管理辦法的精神，結合實際，精心組織、積極推進國庫集中支付制度改革。從2002年10月開始，教育部及所屬天津大學、山東大學、南開大學、中國海洋大學、石油大學（華東）等5所高校開始執(zhí)行國庫集中支付改革工作， 我國高校的財政國庫集中支付便由此開始。2004年至2005年又陸續(xù)擴大到8所高校及6個直屬事業(yè)單位。與此同時，浙江、廣東等地方財政也先后開始在高校實施國庫集中支付制度。2007年7月1日開始，教育部部屬高校全面實行國庫支付制度。至今國庫集中支付制度改革在我國已經歷時10年之久，目前，改革已進入大規(guī)模推進和繼續(xù)完善的攻堅階段。從理論和實踐雙重角度展開的討論，無疑推動國庫集中支付制度改革，確保改革順利實施，加深改革的認識和理解，為我國國庫管理制度改革提出了若干建議，也對本文研究產生了諸多的啟示。
（二）我國高校國庫集中支付制度實施的現(xiàn)狀 我國高校己構建了與我國公共財政管理體制相適應的國庫集中支付制度框架：
?。?）國庫單一賬戶體系已建立。國庫單一賬戶體系的構成內容包括：第一，國庫單一賬戶：財政部門在中國人民銀行開設國庫單一賬戶，用于記錄、核算和反映納入預算管理的財政收入和支出的經濟活動，并與零余額賬戶進行清算，實行收支兩條線。按收入和支出設置分類賬，收入賬按預算科目進行明細核算，支出賬按資金使用性質設立分賬冊。第二，零余額賬戶：財政部門按資金使用性質在商業(yè)銀行開設零余額賬戶。分為財政零余額和預算單位零余額，其中財政零余額賬戶專門用于財政直接支付，預算單位零余額賬戶專門用于財政授權支付。第三，預算外資金財政專戶：財政部門在商業(yè)銀行開設預算外資金財政專戶，按收入和支出設置分類賬。第四，特設專戶：經國務院和省級人民政府批準或授權，財政部門開設特殊過渡性專戶。
?。?）財政資金的支付方式取決于支出類別。根據(jù)財政國庫管理制度改革的需要，為了支付的管理方便，把支付按要求分成四類：工資支出，是指國家機關、行政事業(yè)單位中由財政撥款支付的在編人員的工資；購買支出，主要是指大宗的購買支出，即預算單位除工資支出、零星支出之外購買服務、貨物、工程項目等支出；零星支出，主要是小額的支出。即預算單位購買支出中的日常小額部分，除《政府采購品目分類表》所列品目以外的支出，或列入《政府采購品目分類表》所列品目，但未達到規(guī)定數(shù)額的支出；轉移支出，是指撥付給預算單位或下級財政部門，未指明具體用途的支出，包括一般性轉移支付等。支出實際發(fā)生時，根據(jù)資金流出不同，財政資金的支付方式可分為：財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付是指以預算和批復的用款計劃為依據(jù)，由財政部門開具支付令，由代理銀行通過財政零余額賬戶，將資金支付到收款人或用款單位賬戶；財政授權支付是指經財政部門授權，由預算單位在批準的用款額度內自行開具支付令，由代理銀行通過單位零余額賬戶將資金撥付到收款人賬戶。實行此方式主要包括預算單位的零星支出和購買支出。根據(jù)支出管理需要，將工資支出、大額購買支出、轉移支出實行財政直接支付方式；小額購買支出和零星支出實行財政授權支付方式。
?。?）財政資金的支付程序取決于其支付方式。根據(jù)支出管理需要，按照不同的支付方式，分別規(guī)范了財政直接支付程序和財政授權支付程序。具體支付流程圖如（圖1）：財政直接支付程序是高校按照批復的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執(zhí)行機構提出支付申請，財政國庫支付執(zhí)行機構根據(jù)批復的部門預算和資金使用計劃及相關要求對支付申請審核無誤后，向代理銀行發(fā)出支付令，由代理銀行向收款人付款并進入銀行清算系統(tǒng)實時清算。財政授權支付程序是高校按照批復的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執(zhí)行機構申請授權支付的月度用款限額，財政國庫支付執(zhí)行機構將批準后的限額通知代理銀行和高校。高校在月度用款限額內，自行開具支付令，通過財政國庫支付執(zhí)行機構轉由代理銀行向收款人付款，并進入銀行清算系統(tǒng)實時清算。
二、我國高校國庫集中支付取得的成效及問題分析
?。ㄒ唬┪覈咝鴰旒兄Ц度〉玫某尚?目前國庫集中支付制度改革穩(wěn)步推進，并已取得了明顯的階段性成果。（1）增強了財政宏觀調控能力。高校應支未支的資金流量保留在國庫，國家財政就能全面統(tǒng)籌安排，綜合調度。集中管理和使用財政資金，避免因財政資金的分散管理而造成的各種流失，增強國家財力，從而增強了財政宏觀調控能力。（2）解決了資金滯留問題，降低資金占用風險。在單一賬戶體系下實行國庫集中支付，從根本上解決了過去財政資金支付層層轉撥、流經環(huán)節(jié)多的問題，確保了財政支出直接支付到最終收款人，財政部門最大限度地持有國庫現(xiàn)金，為降低財政籌資成本打下良好基礎，從根本上防止和解決了以往資金使用中存在的截留、擠占、挪用和其他違規(guī)違紀行為的發(fā)生，有效地保障了財政資金支付的安全和高效。（3）提高了資金使用透明度，加快網(wǎng)絡信息化進程。通過使用國庫集中支付系統(tǒng)，財政部門對高校每一筆資金進行實時監(jiān)測，財政資金運轉的透明度大大提高，監(jiān)管力度明顯加強。提高了高校財務管理信息化水平，促進高校特點的管理信息系統(tǒng)的建立和完善，保證國庫集中支付在高校順利實施。（4）提高了資金撥付效率，增強了規(guī)范化程度。國庫集中支付制度將所有的財政資金集中在國庫單一體系內運作，主管部門完成支付程序之后，資金從財政部門賬戶到用款單位或收款人賬戶便可在一天內完成。高校提出直接支付申請時，必須按規(guī)范的程序和要求完成整個支付流程。高校發(fā)出授權支付的支付令時，必須考慮到整個支付過程對于高校和財政是雙向透明、完整記錄的，也不會隨意使用資金。這些都大大加快了資金支付的效率和速度，促進了支付過程的規(guī)范化管理，方便了高校用款。（5）提高了高校加強財務管理的意識和水平。實行國庫集中支付制度，必然引發(fā)高校財務管理的深化和改革，使高校由過去的粗放管理向規(guī)范科學化管理轉變，由過去的手工操作向電子化操作轉變。管理更為細致，管理水平也有了新的提高。（6）強化了預算執(zhí)行的外部約束和財政監(jiān)督。高校用款時，無論財政直接支付還是財政授權支付方式，都要填寫《財政資金支付憑證》，審核無誤后交代理銀行辦理。資金先由代理銀行代墊，再經財政部門復核后，由人民銀行辦理清算。通過這種方式，逐步提高高校編報精確預算的能力和財務管理水平，強化了預算約束，基本實現(xiàn)了全過程監(jiān)督。
?。ǘ┪覈咝鴰旒兄Ц洞嬖诘膯栴} 高校在實施國庫集中支付制度改革以來，取得了顯著成效，同時也暴露出了一些問題。
?。?）預算編制不夠準確細化。年初預算編制和年度實際用款的出入較大，執(zhí)行起來需要不斷地進行人工調整。比如：財政直接支付的項目數(shù)額大、品種多，這就要求預算編制要盡可能細致準確，但目前預算科目編制比較粗糙，對預算執(zhí)行過程中可能發(fā)生的情況缺乏預見性，年中增加預算的隨意性較大，無法準確反映每一項財政資金具體開支項目和開支金額，據(jù)此批復的預算進行直接支付的難度較大。尤其是基本建設項目，沒有細化預算，使得國庫集中支付缺乏足夠的依據(jù)。而且細致程度不夠，預算編得越粗，執(zhí)行造成財政授權支付的比例越高，直接支付的到位率越低。比如：高校用款計劃年末結余部分，大多會被注銷或按規(guī)定比例收回，來年再做追加預算，重新申報用款計劃，這就要求預算單位用款計劃的編報準確性要高。但是各高校預算編制過粗、預算批復又困難，基本在年終幾個月內，不顧教學、科研安排用款，將已有的預算額度盡量用完。尤其在專項資金支出上表現(xiàn)突出，導致用款無計劃性、無科學性?？梢妵鴰旒兄Ц陡母锸菍︻A算執(zhí)行的一次變革，是為預算編制服務的。
?。?）資金用款額度下達不及時，資金到位時間滯后。高校日常工作所需的財政支付用款額度，按規(guī)定應在每月25日前，財政部根據(jù)批準的一級預算單位用款計劃中各基層預算單位的月度財政授權支付額度，分別向中國人民銀行和代理銀行簽發(fā)下月《財政授權支付額度通知單》，以保證下月正常開支。但在實際中，國庫支付系統(tǒng)中經費的滯后性以及財政審核時間長的問題，給高校經費的使用帶來很大的制約性，直接影響了高校工作的正常開展。比如：基建、科研等專項經費通常在當年財政預算確定后才能獲批，基本上要等到3月份以后，時間相對滯后；一些重大項目的經費也是按照項目進度分批下?lián)堋Ｓ捎谫Y金撥付不及時、可用額度下?lián)懿蛔悖芏囗椖慷际艿接绊?，特別是大型購置合同的簽署、重大科研項目的啟動等，因為沒有足夠可用額度支持，不得不延期，有的甚至需要等到下半年才能啟動，影響到項目的正常開展。同時實施國庫集中支付之后，一般不允許零余額賬戶向本單位其他賬戶劃轉資金。代墊資金的歸還手續(xù)繁瑣，還要涉及一系列的報告、申請等問題，不易得到批復。便使大量已經墊支的資金沉淀在零余額賬戶中，而實有資金賬戶因墊付了大量的財政性資金而影響其他項目的正常開支。
（3）高校資金使用靈活度受到影響。根據(jù)國庫集中支付制度規(guī)定，高校預算內、外的所有資金都交國庫統(tǒng)一管理，高校在指定的零余額賬戶中只有計劃額度，沒有實體資金，余額保持為零，這就使高校在銀行的實際存款趨近于零。正是因為零余額賬戶只見額度不見錢，剩下的只有基本賬戶中的銀行借款和少量往來款項來墊付許多在財政部門預算下達、款項到位之前己經開始實施正常、連續(xù)的項目等支出，高校還要再籌集資金歸還到期的銀行借款。目前，高校的現(xiàn)金流越來越少，對資金的調度能力越來越弱，一定程度上影響了學校的正常運行，加大了學校的財務風險，增加了財務管理難度。第一，資金支付結算手續(xù)繁瑣。在國庫集中支付制度下財政直接支付和財政授權支付這兩種支付方式的支付結算環(huán)節(jié)顯著增加。比如：在財政授權支付方式下對于以前一筆手續(xù)完整可以支付的業(yè)務，會計人員要在國庫支付系統(tǒng)上按計劃列表中的項目將此筆支付業(yè)務的支出經濟分類科目、摘要、金額、收款人等有關信息一進行錄入，復核人員再在國庫支付系統(tǒng)上進行審核:接著對此筆支付業(yè)務的信息在《財政授權支付憑證》上打印，并開具銀行結算票據(jù)；再把支付信息發(fā)送代理銀行；最后把帶有支付指令號的結算票據(jù)送達銀行辦理支付結算。銀行經過一系列的清算程序，把此筆款項支付給收款人。高校財務工作量原本就大而且相當復雜，繁瑣的支付手續(xù)，一定程度上也增加了財務人員的工作量，給高校的財務工作增加了難度。第二，資金核算工作量加大，財務對賬復雜程度也增加。高校經費多元化格局，其資金來源和支出復雜多樣，不同渠道的資金對資金管理方式的要求不同，會計核算方式也不一樣，高校的會計核算越來越復雜。尤其在國庫集中支付制度實施以后，財政資金撥付程序、支付方式、賬戶設置的變化，撥付的額度分為基本支出、項目支出、科研支出、住房公積金等不同的類別。另外，基建撥款與教育經費撥款都在同一個零余額賬戶管理，實質上是兩個不同的會計核算體系使用同一個銀行賬戶。同時，在實際對賬時，首先是會計核算上分設了會計科目，增設的“零余額賬戶用款額度”總科目作為銀行存款進行核算，其下分設八個子科目，而銀行的對賬單不分明細科目，導致學校與銀行的對賬只能通過手工（或半手工）方式進行；其次是高校銀行存款日記賬要與銀行對賬單、高校明細賬要與國庫支付明細賬一一進行核對，做到學校、銀行、國庫三方一致無誤；再次就是同時要核對財政專項經費，做到專款專用，這無疑加大了對賬的工作量和復雜性。第三，工作時效性突出，業(yè)務結算延誤。在現(xiàn)有結算方式下，銀行對營業(yè)日下午 3 點后各預算單位送達的支付票據(jù)在當日不辦理結算業(yè)務。由于代理銀行每日都要與財政部門清算，因此，代理銀行受理預算單位支付申請的時間很短，一般集中在上午的三個多小時內，對預算單位辦理支出造成不便，如果出納人員在開出支票等支付票據(jù)后不及時送達代理銀行辦理，則當天必然導致代理銀行拒絕支付該筆款項，同時也就必然影響到對方單位及時收款，從而造成工作中不必要的矛盾。
三、我國高校國庫集中支付制度完善的措施
（一）建立健全與財政國庫集中支付改革相適應的法律制度 高校實行國庫集中支付制度后現(xiàn)行的《中華人民共和國預算法》、《支付結算辦法》、《票據(jù)法》、《現(xiàn)金管理辦法》等已不適應新形勢的需求，應進行修改和完善。同時高校必須盡快建立與之相適應的財務管理辦法，完善內部控制制度，修訂會計核算流程，加大對預算資金執(zhí)行的監(jiān)督，保證高校國庫集中支付制度的順利實施。
（二）強化高校預算管理，提高預算編制水平 高校應在綜合財務預算的基礎上建立科學的預算定額和指標體系，科學細化部門預算，建立科學的預算定額和支出標準，確保部門預算編制的質量，提高部門預算執(zhí)行的剛性。學校各部門必須高度重視預算，將預算的填報建立在調查研究的基礎上，校內各用款單位及相關資金管理部門要密切配合，準確、按時報送用款計劃，使資金嚴格按計劃支付，杜絕無預算的支出；學校財務部門推行采用部門零基預算編制方法，來主動指導各部門的預算工作，并細化預算編制的各個環(huán)節(jié)，嚴格把關，使每筆支出在預算中都有明細的項目，科學、合理、準確、詳細地安排年支出，同時要預留一定的機動性支出額度。
（三）允許高校零余額賬戶向辦學單位、二級學院、二級獨立核算單位轉賬 針對高校按學年收入及支出集中期的特殊性，在下達用款計劃額度時應強調學校用款的時效性，按實際情況進行劃撥；針對年初預算下達前用款額度不到位的基本戶墊付的資金，允許高校在年終財政審如年度批后予以轉賬；規(guī)范備用金提取和報銷手續(xù)；加快國庫系統(tǒng)網(wǎng)絡化建設步伐，實現(xiàn)部門間的信息共享，財務信息實時在線，具備遠程數(shù)字化管理能力，簡化國庫集中支付流程，減少財政部門審批環(huán)節(jié)，保證資金及時到位，充分體現(xiàn)國庫集中支付制度的優(yōu)越性。
?。ㄋ模┖喕Y算手續(xù)，延長結算時間 在具體實施國庫集中支付的過程中，財政部門要和銀行相互協(xié)調，開設零余額賬戶的網(wǎng)上銀行，統(tǒng)一結算票據(jù)，省去辦理每一筆授權支付業(yè)務都要填開各種支付票據(jù)的繁瑣手續(xù)，只有簡化辦事手續(xù)，才能更大程度地滿足改革的需要。同時延長代理銀行辦理國庫支付結算的時間。方便預算單位辦理國庫支付業(yè)務，提高工作效率。
?。ㄎ澹┘訌娯敃犖榻ㄔO，加強業(yè)務培訓 高校實行國庫集中支付制度之后，財務工作的重點將由核算型會計向管理型會計轉變。為推進改革，要求財務人員學習和掌握國庫集中支付制度的內容，熟悉其操作流程與工作方法，熟悉國庫每個項目預算所代表的經濟業(yè)務，以便口徑統(tǒng)一、準確核算，具備一定的現(xiàn)代財政經濟管理知識，保證國庫集中支付制度在高校的順利實行。
高校國庫集中支付制度的推行，是發(fā)展所需，也是一個逐步適應和完善的過程，需要各部門積極配合。高校財務部門更有責任和有義務保證國庫集中支付工作在高校的順利實施，并通過具體實踐來建立和完善這項制度，最終建立起一個制度健全、管理科學、操作簡便的國庫集中支付體系，促進高校教育事業(yè)的健康發(fā)展。
