一、中國(guó)對(duì)非援助面臨的新形勢(shì)及其原因分析
當(dāng)今世界正在經(jīng)歷前所未有的大發(fā)展、大變革、大調(diào)整，要求我們必須從全局和戰(zhàn)略高度，從實(shí)際出發(fā)，研究新形勢(shì)下我國(guó)對(duì)非援助工作出現(xiàn)的新問題和新挑戰(zhàn)。
（一）非洲國(guó)家的訴求發(fā)生了新的變化
近年來，非洲的局勢(shì)明顯改善，一些長(zhǎng)期受戰(zhàn)亂、沖突困擾的國(guó)家如安哥拉、塞拉利昂、利比里亞等國(guó)家相繼實(shí)現(xiàn)和平，整個(gè)非洲總體和平穩(wěn)定局面不斷鞏固。政治上，多黨民主制基本確立，不少非洲國(guó)家的政權(quán)更迭陸續(xù)采取多黨選舉的方式。經(jīng)濟(jì)上，一方面和平穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了保障，另一方面隨著地質(zhì)勘探的進(jìn)展，非洲不斷發(fā)現(xiàn)新的資源或儲(chǔ)量，如幾內(nèi)亞灣和乍得湖一線的油田，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新的動(dòng)力。整個(gè)非洲處于從追求政治獨(dú)立向追求政治經(jīng)濟(jì)雙獨(dú)立過渡的進(jìn)程中，因而在接受中國(guó)的援助時(shí)產(chǎn)生了一些新的變化。
1.要求增加援助資金規(guī)模。非洲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)基本上是從零開始，因此發(fā)展的資金壓力大，而同時(shí)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，使不少的非洲國(guó)家產(chǎn)生了依賴心理，抱有不切實(shí)際的幻想，經(jīng)常提出超出常規(guī)的援助要求。
2.要求擴(kuò)大援助資金使用途徑和領(lǐng)域。除傳統(tǒng)的成套項(xiàng)目和培訓(xùn)等方式，不少非洲國(guó)家提出了希望將我援助資金納入其國(guó)家預(yù)算，成為政府日常開支的組成部分。一些非洲國(guó)家還提出希望能夠安排一些跨國(guó)甚至是跨區(qū)域的合作項(xiàng)目，如跨越剛果河連接金沙薩和布拉柴維爾的大橋，橫亙東非的大鐵路網(wǎng)，南錐體內(nèi)部交通網(wǎng)等。
3.要求增強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的主動(dòng)性。一些非洲國(guó)家的法律法規(guī)基本是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的翻版，而且不少官員都有留學(xué)歐美的背景，因此對(duì)我援助項(xiàng)目?jī)?nèi)部封閉管理的實(shí)施模式頗有微詞，不斷提出要介入項(xiàng)目設(shè)立、實(shí)施和監(jiān)督的全過程。
4.要求提供差異化的援助內(nèi)容。非洲國(guó)家在發(fā)展的過程中，逐漸出現(xiàn)了分化。一些發(fā)展較快的國(guó)家和落后國(guó)家由于所處發(fā)展階段不同，對(duì)于援助的需求不再一致：在有些非洲國(guó)家依然關(guān)注于基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，有的國(guó)家主動(dòng)要求增加更多的人力資源培訓(xùn)，為下一步的發(fā)展創(chuàng)造好的條件；還有不少非洲國(guó)家在對(duì)其提供援助的基礎(chǔ)上，要求增加貿(mào)易和投資等多種形式的經(jīng)濟(jì)合作。
5.要求全面學(xué)習(xí)中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。不少非洲國(guó)家驚嘆于我國(guó)改革開發(fā)30年來取得巨大的成就，希望全面移植中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，尤其是此次金融危機(jī)之后，一些非洲國(guó)家在表達(dá)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的羨慕之余，對(duì)中國(guó)的政治模式也產(chǎn)生了興趣。
?。ǘ┪鞣絿?guó)家對(duì)我國(guó)對(duì)非援助的干擾和遏制逐步加強(qiáng)
冷戰(zhàn)結(jié)束后，非洲的戰(zhàn)略地位一度下降，不少西方國(guó)家只關(guān)注對(duì)非洲資源和市場(chǎng)的分配，對(duì)中非關(guān)系的發(fā)展并不在意。但是自從2000年中非合作論壇機(jī)制建立以來，中非經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系快速發(fā)展，中國(guó)在非洲的影響力迅速提升。西方大國(guó)在感受到緊密的中非關(guān)系帶來的危機(jī)感之后，再次把戰(zhàn)略目光投向非洲，而且將我國(guó)視為其非洲戰(zhàn)略的競(jìng)爭(zhēng)者。為了遏制近幾年來我國(guó)在非洲發(fā)展的良好勢(shì)頭，西方國(guó)家一方面試圖通過調(diào)整對(duì)非政策來重新構(gòu)建其與非洲的關(guān)系，另一方面試圖以發(fā)展援助問題作為切入點(diǎn)，約束我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)行為，干擾我國(guó)整體的對(duì)非戰(zhàn)略。
1.積極通過強(qiáng)勢(shì)的話語權(quán)抹黑我國(guó)對(duì)非援助。頻繁發(fā)動(dòng)輿論宣傳攻勢(shì)，指責(zé)中國(guó)忽視發(fā)展中國(guó)家的民主，以不干涉內(nèi)政為借口保持同一些無賴國(guó)家的聯(lián)系；指責(zé)中國(guó)缺乏透明度，以“不附加條件”縱容獨(dú)裁政權(quán)等等。西方國(guó)家不但自身對(duì)中國(guó)對(duì)非援助橫加指責(zé)，而且還借助其輿論攻勢(shì)誘使一些發(fā)展中國(guó)家，甚至是非洲國(guó)家的內(nèi)部政治勢(shì)力，詆毀我國(guó)對(duì)非援助。
2.試圖推進(jìn)發(fā)展援助合作削弱我國(guó)對(duì)非援助的主動(dòng)性。西方國(guó)家主動(dòng)想與我國(guó)就對(duì)非援助開展合作，表面上是想改進(jìn)其“民主援助”模式與我國(guó)“不附加條件”模式相比較的不足之處，提高援助的有效性，其實(shí)質(zhì)是試圖通過發(fā)展合作的“新方式”，憑借其主導(dǎo)的國(guó)際援助體系、手中掌握的強(qiáng)勢(shì)話語權(quán)，強(qiáng)調(diào)“發(fā)展的共同責(zé)任”，通過政策協(xié)調(diào)、制度規(guī)范和項(xiàng)目合作等手段，迫使我國(guó)承擔(dān)額外的國(guó)際責(zé)任，達(dá)到規(guī)范和制約我國(guó)的援外戰(zhàn)略和行為的目的。
?。ㄈ┬屡d國(guó)家對(duì)我對(duì)非援助的模仿和競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)頭加劇
隨著新興國(guó)家實(shí)力的增長(zhǎng)，不少新興發(fā)展中大國(guó)日益成為國(guó)際發(fā)展援助的潛在力量。在看到我國(guó)借舉辦中非合作論壇對(duì)非援助發(fā)展中非關(guān)系的做法后，一些新興國(guó)家紛紛效仿，如2008年印度舉辦了首屆印度――非洲論壇，2009年委內(nèi)瑞拉舉辦了第二屆南美――非洲峰會(huì)。2010年尼日利亞舉辦了首屆非洲――南美洲合作論壇峰會(huì)等等。新興國(guó)家對(duì)非援助的興起，一方面能部分轉(zhuǎn)移和分散西方國(guó)家對(duì)我的關(guān)注，另一方面也會(huì)與我對(duì)非援助和整體的對(duì)非戰(zhàn)略產(chǎn)生影響，引發(fā)沖突。
二、中國(guó)對(duì)非援助的對(duì)策建議
面對(duì)諸多新變化和挑戰(zhàn)，加強(qiáng)和改進(jìn)中國(guó)的對(duì)非援助必須始終從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持盡力而為、量力而行、統(tǒng)籌兼顧，更好地服務(wù)國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局。
?。ㄒ唬┳⒅匾?guī)劃，充分發(fā)揮對(duì)非援助的基礎(chǔ)性作用
隨著我國(guó)國(guó)力不斷增強(qiáng)，非洲國(guó)家普遍希望我國(guó)提供更多援助。但從我國(guó)自身看，雖然改革開放以來經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到了顯著增強(qiáng)，但我國(guó)仍是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，人口多、底子薄、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。盡管2009年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值居世界第三，但人均只有3 600多美元，排世界100位左右，還不及全球人均水平8 000美元的一半；貧困人口總數(shù)在世界上仍排名第二，絕對(duì)貧困人口超過4 000萬，低收入群體有2.7億人，每年要解決的就業(yè)人口超過2 400萬人，自身發(fā)展的任務(wù)還相當(dāng)繁重。因此援外資金的規(guī)模不能無限制的膨脹，只能在規(guī)模適度增長(zhǎng)的條件下，注重規(guī)劃，不斷提高資金的使用效率。
1.科學(xué)調(diào)整對(duì)外援助國(guó)別布局
建議根據(jù)非洲國(guó)家的發(fā)展階段和國(guó)情民情，以及我對(duì)非戰(zhàn)略的布局，制定中長(zhǎng)期的國(guó)別援助規(guī)劃，再結(jié)合當(dāng)年的工作安排，制定相應(yīng)年度計(jì)劃。
可以考慮試點(diǎn)實(shí)施一些跨國(guó)和跨區(qū)域的大項(xiàng)目，單獨(dú)編制規(guī)劃，并落實(shí)到相關(guān)國(guó)家的國(guó)別規(guī)劃中。
2.合理調(diào)整對(duì)外援助的方式結(jié)構(gòu)
在鞏固行之有效的傳統(tǒng)援助方式基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)援外方式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)成套項(xiàng)目等“硬援助”與人力資源開發(fā)等“軟援助”協(xié)調(diào)發(fā)展。
合理安排無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款的規(guī)模和比例，將更多投入用于實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)任務(wù)重的國(guó)家和有關(guān)領(lǐng)域。
3.充分發(fā)揮對(duì)外援助的帶動(dòng)效應(yīng)
通過實(shí)施不同的援助項(xiàng)目，在幫助受援國(guó)發(fā)展的同時(shí)，也加深了這些國(guó)家對(duì)中國(guó)企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)的了解，樹立良好的國(guó)家形象，有效推動(dòng)了雙邊經(jīng)貿(mào)合作，帶動(dòng)和擴(kuò)大了我國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品的“走出去”。
?。ǘ﹦?chuàng)新制度，繼續(xù)提高對(duì)非援助的有效性
援助的原則、理念、特點(diǎn)和成效必須通過援助項(xiàng)目得到體現(xiàn)。因此確定什么項(xiàng)目，如何實(shí)施管理，都與援助的有效性直接相關(guān)。
1.項(xiàng)目安排上，充分考慮受援國(guó)的實(shí)際需求
認(rèn)真聽取受援國(guó)的建議，增加受援國(guó)急需、當(dāng)?shù)厝藲g迎、受惠面廣的醫(yī)院、學(xué)校、生活供水等民生項(xiàng)目，以及有利于應(yīng)對(duì)氣候變化和環(huán)境保護(hù)的太陽能、沼氣、小水電等清潔能源項(xiàng)目。
2.項(xiàng)目管理上，適當(dāng)增強(qiáng)受援國(guó)的主動(dòng)性
受援國(guó)的態(tài)度和積極性將對(duì)援外項(xiàng)目的實(shí)施效果產(chǎn)生重要影響。建議在一些法律較為健全，發(fā)展水平較高的國(guó)家，可以考慮試點(diǎn)邀請(qǐng)受援國(guó)政府參與管理的工作，以提高其積極性。
3.項(xiàng)目實(shí)施上，繼續(xù)發(fā)揮骨干企業(yè)的作用
質(zhì)量是援外工作的生命，直接關(guān)系到援助的實(shí)際效果，關(guān)系到國(guó)家聲譽(yù)，關(guān)系到我國(guó)與受援國(guó)的友好合作，對(duì)援外項(xiàng)目可實(shí)施企業(yè)分類動(dòng)態(tài)管理，提高企業(yè)準(zhǔn)入門檻，引入競(jìng)爭(zhēng)和退出機(jī)制，培育一批高素質(zhì)骨干企業(yè)。
4.項(xiàng)目宣傳上，逐步搭建形式多樣的平臺(tái)
為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)援外宣傳工作，可要求所有的援助項(xiàng)目都編制自己的宣傳方案，并將宣傳結(jié)果作為項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的重要考核依據(jù)之一，有條件的項(xiàng)目甚至可以考慮設(shè)立專門的宣傳隊(duì)伍。做好對(duì)外援助的宣傳，一方面是能增強(qiáng)國(guó)內(nèi)社會(huì)各界對(duì)援外工作的認(rèn)同感與支持度，另一方面同時(shí)也要加大在受援國(guó)國(guó)內(nèi)的宣傳，為我國(guó)援外事業(yè)營(yíng)造良好的國(guó)內(nèi)外輿論環(huán)境。
?。ㄈ┒喾浇枇?，逐步擴(kuò)展對(duì)非援助的層次和渠道
為加強(qiáng)對(duì)非援助工作的效果，除了強(qiáng)調(diào)政府的職能，還應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)有各種資源和力量的作用。
1.積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)刂匈Y企業(yè)增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感
鼓勵(lì)和支持中資企業(yè)對(duì)受援國(guó)投資，幫助其發(fā)展民族工業(yè)、增加政府稅收、緩解就業(yè)壓力和改善人民生活，增強(qiáng)受援國(guó)自身“造血功能”。對(duì)外投資要與幫助受援國(guó)培養(yǎng)人才、轉(zhuǎn)移適用技術(shù)有機(jī)結(jié)合，并切實(shí)遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，與當(dāng)?shù)厝嗣窈湍老嗵?，積極參與公益事業(yè)，注意生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
2.適當(dāng)推動(dòng)民間組織開展民間交流
在當(dāng)今形勢(shì)下，世界各國(guó)都對(duì)于“軟實(shí)力”更加重視，民間交流的重要性不可忽視。建議進(jìn)一步擴(kuò)大教育、科技、文化、旅游等領(lǐng)域交往合作，同時(shí)密切政黨、地方、民間團(tuán)體、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、新聞媒體之間聯(lián)系，注重加強(qiáng)人文交流，鞏固中非友好社會(huì)基礎(chǔ)。
?。ㄋ模┓€(wěn)妥推進(jìn)對(duì)非援助的國(guó)際交流合作
1.順應(yīng)趨勢(shì)，適當(dāng)借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，國(guó)家之間的相互交往越來越密切，各種交流合作越來越頻繁，對(duì)非援助的國(guó)際交流是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的產(chǎn)物，也是我國(guó)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的有機(jī)組成部分。我國(guó)的對(duì)非援助在實(shí)踐中逐步形成了自己的傳統(tǒng)、特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在經(jīng)驗(yàn)等方面也有一些不足。通過參與國(guó)際交流合作，可以研究、借鑒、汲取其他國(guó)家或國(guó)際組織的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，同時(shí)也通過適當(dāng)?shù)慕涣骱献?，減輕國(guó)際壓力，扭轉(zhuǎn)輿論上的被動(dòng)處境。
2.量力而為，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)
針對(duì)西方急于將我納入其主導(dǎo)的國(guó)際援助體系，并借此促使我承擔(dān)更大、更多國(guó)際責(zé)任的做法，我應(yīng)堅(jiān)持量力而行的原則，不與發(fā)達(dá)國(guó)家攀比?？蓮?qiáng)調(diào)雙方各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，即西方國(guó)家作為目前國(guó)際援助的主要出資方提供資金，我國(guó)發(fā)揮人力資源的優(yōu)勢(shì)承擔(dān)項(xiàng)目的具體實(shí)施，從而拓寬我對(duì)非援助的新渠道，借力實(shí)施一些大型援助項(xiàng)目，達(dá)到使我國(guó)有限的援助資金發(fā)揮更大的功效的目的。
3.把握主動(dòng)，統(tǒng)籌兼顧各方利益
對(duì)非援助工作中應(yīng)注重兼顧各方利益。一方面要強(qiáng)調(diào)尊重受援國(guó)意愿的原則，保護(hù)受援國(guó)的利益，打亂西方國(guó)家以人權(quán)、良政等為借口擾亂我對(duì)非援助戰(zhàn)略的意圖，另一方面要堅(jiān)持多邊主義方向，積極參與相關(guān)規(guī)則的談判和制定，在設(shè)置合作機(jī)制時(shí)，發(fā)揮聯(lián)合國(guó)的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，不再另起爐灶，以免受制于人。
只要堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，實(shí)事求是，認(rèn)真研究新形勢(shì)新對(duì)策，我國(guó)的對(duì)非援助工作就一定能夠?yàn)楦母镩_放事業(yè)和對(duì)外貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)合作事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮更大的作用。
