一、美國301條款的單邊色彩及其多邊制約
?。ㄒ唬?01條款內(nèi)在精神的兩重性及濃重的單邊主義色彩
美國外貿(mào)法律和政策理念強調(diào)互惠和自由公正，認為單方和不公正的自由化會對美國的經(jīng)濟利益造成損害。戰(zhàn)后，美國是自由貿(mào)易和多邊體制的主要推動者，實現(xiàn)對等減讓、獲得大體相當?shù)馁Q(mào)易利益是美國在多邊貿(mào)易體制――關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）談判中的基本目標。
20世紀60年代，歐共體的組建和發(fā)展對美國的經(jīng)濟霸主地位構(gòu)成了挑戰(zhàn)。1962年，美國與歐共體間爆發(fā)了著名的“雞肉貿(mào)易大戰(zhàn)”。美國要求GATT設(shè)置調(diào)查組，對歐共體施行報復(fù)。由于調(diào)查時間拖延過長等原因，美國會對多邊貿(mào)易體制缺陷擔憂加劇，對GATT爭端解決機制失去了信任，開始尋求一種有效的自救方法，并扼制外部挑戰(zhàn)。301條款就是在這樣的背景下誕生，它的初衷是制定一項可以采取單邊報復(fù)行動的法律。
《1974年貿(mào)易法》中的301條款將強化單邊報復(fù)的權(quán)利和維持自由貿(mào)易體制這對看似矛盾但卻內(nèi)在統(tǒng)一的主張結(jié)合在一起，奠定了301條款的基礎(chǔ)。國會授權(quán)總統(tǒng)對影響美國商業(yè)的不合理、不正當?shù)耐鈬?、政策和做法進行報復(fù)，包括中止或撤回貿(mào)易協(xié)定減讓利益，或者對外國的貨物和服務(wù)施加關(guān)稅或其他進口限制。法律適用范圍包括農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，并給予總統(tǒng)和特別貿(mào)易代表很大的自由裁量權(quán)，程序上沒有時間的限制。同時，國會也指出，并不主張美國完全不顧國際協(xié)議而魯莽的采取行動。
1979年，為履行東京回合協(xié)議，國會對301條款進行了修訂，要求特別貿(mào)易代表與外國政府進行磋商，強調(diào)通過磋商解決糾紛，使301條款的多邊價值得到加強。同時確定了法律各程序的時限，使301調(diào)查更具法律的形式性。
20世紀80年代初，第二次石油危機導致了20世紀30年代以來最嚴重的一次全球經(jīng)濟衰退。美國經(jīng)常項目赤字達到歷史最高水平，要求美國政府進行大范圍貿(mào)易限制的政治壓力增大。國會在《1984年貿(mào)易和關(guān)稅法》中再次對301條款進行修訂，包括將適用范圍從貨物貿(mào)易擴展到對外投資、服務(wù)貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)，允許跨領(lǐng)域進行報復(fù)，貿(mào)易報復(fù)權(quán)從總統(tǒng)轉(zhuǎn)移給貿(mào)易代表，對“不公正的”、“不合理的”和“歧視性的做法”等做了法律解釋，要求行政當局在每年10月30日前向國會提交《國家貿(mào)易評估報告》等。1985年下半年，里根政府宣布“新貿(mào)易政策”，并隨后發(fā)動了一系列有關(guān)不公平貿(mào)易做法的調(diào)查案。在這種貿(mào)易戰(zhàn)略的指導下，“互惠”和“公平”帶上強烈的美國色彩，301條款內(nèi)在的單邊主義與多邊主義的矛盾突顯出來。301條款因具有適用范圍廣，啟動門檻低，可以用來挑戰(zhàn)外國的法律、政策和實踐做法，具有強大的威懾和報復(fù)能力等特點，成為美國最有力的單邊進攻性的武器。
1988年的修訂將301條款徹底變成了嚴格的、程序性的貿(mào)易救濟法律，雖然仍保留自由裁量權(quán)，但更多的是強制性?！?988年綜合貿(mào)易與競爭法》第1301～1310節(jié)是我們現(xiàn)在常說“301條款”的全部內(nèi)容，包括“一般301”、“特別301”和“超級301”3部分。
實踐中，約80%的案件涉及貿(mào)易糾紛和政策爭議，19%涉及知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易爭議、1%涉及貿(mào)易自由化重點的確定，對象主要是歐盟、日本、韓國、加拿大等發(fā)達國家及中國、印度、巴西等發(fā)展中大國。案件幾乎都是通過與美方磋商、談判，最終達成協(xié)議或妥協(xié)。301條款作為美國頭號貿(mào)易救濟手段的作用十分顯著。
?。ǘ￤TO爭端解決機制對301單邊主義的制約
美國國內(nèi)對301條款的批評一直存在，301條款在國際上也廣受譴責。盡管如此，美國在揮舞301大棒的同時，從未放棄過用301這種極端手段暴露原有國際貿(mào)易規(guī)則的弊端，并迫使原先對改革并不熱衷的國家妥協(xié)，這恰恰也是301條款的意圖所在。
從某種意義上講，WTO爭端解決機制（DSU）的建立的確體現(xiàn)了301條款在推動多邊機制建設(shè)方面的作用。WTO爭端解決機制允許貿(mào)易報復(fù)，對報復(fù)規(guī)定了嚴格的調(diào)查、授權(quán)和實施要求，在特殊和必要情況下，爭端解決機構(gòu)（DSB）可以授權(quán)中止關(guān)稅減讓和其他義務(wù)作為強制實施的最后措施，這些都與301條款的核心內(nèi)容一致，并且更加嚴格和規(guī)范，形成了國際社會共同承認和維護的多邊貿(mào)易體制的制約機制。
WTO成立后，美國會依據(jù)《烏拉圭回合協(xié)定法》修訂了301條款，其中包括承認涉及WTO協(xié)議的事項，如果貿(mào)易代表認為外國沒有履行，那么貿(mào)易代表應(yīng)提交WTO爭端解決程序?qū)で笫跈?quán)。至此，美國也終于將301這只危險的怪獸納入了WTO爭端解決機制的框架。
301條款的國際化帶來是新一輪單邊主義高漲，事實上，美國不可能放棄301條款單邊報復(fù)作用。1998年11月25日，美歐“香蕉貿(mào)易大戰(zhàn)”期間，歐盟向WTO爭端解決機制起訴美國，要求就301條款的合法性進行裁定。該案受到國際社會廣泛關(guān)注。1999年1月26日專家組成立，17個世貿(mào)組織成員方作為第三方參加了案件的審理。經(jīng)過9個多月的審理，專家組得出了驚人結(jié)論：301條款不違反WTO規(guī)則。裁定認為，盡管存在“初步違反”，但由于美國為實施WTO義務(wù)曾做出一項“行政行動聲明”，表示美國貿(mào)易代表應(yīng)按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，援引DSU爭端解決程序；關(guān)于美國在有關(guān)貿(mào)易協(xié)定中的權(quán)利被違反或受到否定的任何301條款的決定都應(yīng)依據(jù)爭端解決機構(gòu)（DSB）所通過的專家組或上訴機構(gòu)報告做出；在專家組或上訴機構(gòu)通過有利的報告后，應(yīng)允許被訴方有合理的時間實施報告所提出的建議；在該時間內(nèi)問題無法解決時，報復(fù)應(yīng)尋求DSB授權(quán)。該聲明代表行政當局的權(quán)威觀點，并且得到國會批準，行政當局會在國內(nèi)和國際方面實施。專家組報告發(fā)布后，歐盟和美國對裁決都表示滿意。歐盟認為，美國301條款的確受到了其多邊承諾的約束，而美方認為，專家組維持了與WTO一致的301條款。
二、美國301調(diào)查程序及措施
《美國法典》第III分章“實施美國依貿(mào)易協(xié)定所享有的權(quán)利和回應(yīng)外國政府的某些貿(mào)易做法”第2411～2420節(jié)規(guī)定了“301條款”的全部內(nèi)容。根據(jù)301條款的規(guī)定，在任何貿(mào)易協(xié)議下美國的權(quán)利被拒絕；或者外國的法律、政策、做法違反貿(mào)易協(xié)議規(guī)定，或與其不一致，或在其他方面拒絕給予美國貿(mào)易協(xié)議的利益；或者外國的法律、政策、做法是不公正的，加重了美國商業(yè)負擔，或限制了美國商業(yè)，都可以向美國貿(mào)易代表申請發(fā)起301調(diào)查。
貿(mào)易代表在收到申訴后45天內(nèi)決定是否發(fā)起調(diào)查。如果貿(mào)易代表決定不發(fā)起調(diào)查，應(yīng)公布決定的結(jié)果及原因，并通知申訴人。如果作出肯定性決定，決定發(fā)起調(diào)查，貿(mào)易代表應(yīng)公布申訴的概要，并盡可能為各種意見提供機會，包括舉行聽證會。如果申訴人要求在作出肯定裁定后30天內(nèi)舉行公開聽證，則應(yīng)在該期限內(nèi)舉行公開聽證。
美國貿(mào)易代表發(fā)起301調(diào)查后，應(yīng)與被調(diào)查國政府進行雙邊磋商，要求被調(diào)查國政府取消有關(guān)不合理或不公正的貿(mào)易做法；如果無法達成協(xié)議，可對被調(diào)查國實施報復(fù)措施。如果調(diào)查事項不涉及貿(mào)易協(xié)議，美國貿(mào)易代表應(yīng)在12個月內(nèi)結(jié)束磋商，并做出是否采取貿(mào)易制裁的決定；如果調(diào)查事項涉及某一貿(mào)易協(xié)定，在部分特定條件下，美國貿(mào)易代表應(yīng)立即請求進行該協(xié)定規(guī)定的爭端解決程序。
三、美對華清潔能源301調(diào)查案
目前為止，美已經(jīng)使用了反傾銷、反補貼、保障措施、特保和337等各式各樣的貿(mào)易保護措施，2010年10月15日，應(yīng)美國鋼鐵工人聯(lián)合會的申請，美國貿(mào)易代表辦公室就中國清潔能源政策和措施發(fā)起了中國加入世貿(mào)組織以來的首起對華301調(diào)查。
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2010年9月9日，美國鋼鐵工人聯(lián)合會依據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301節(jié)規(guī)定，向美國貿(mào)易代表辦公室提出了5 800多頁的申請，要求對中國綠色技術(shù)領(lǐng)域的補貼政策與實踐做法進行調(diào)查。
美鋼鐵工人聯(lián)合會指控，中國鼓勵和保護國內(nèi)綠色技術(shù)領(lǐng)域生產(chǎn)商的做法違反WTO規(guī)則，該領(lǐng)域包括從風能、太陽能到高級電池和節(jié)能動力車等一系列產(chǎn)品。這些做法包括：歧視性法律法規(guī)，技術(shù)轉(zhuǎn)讓要求，對關(guān)鍵原材料的使用要求，以及嚴重危害美國利益的大量補貼行為。另外，這些做法使中國生產(chǎn)商在投資、技術(shù)、原材料、市場等方面較美國生產(chǎn)商處于優(yōu)勢地位。中國政府以不公平的做法投資幾千億美元扶植國內(nèi)生產(chǎn)商，嚴重危害了美國企業(yè)和工人的利益，扭曲了數(shù)千億美元的國際貿(mào)易。許多做法直接違反了中國加入世貿(mào)組織時的承諾，另一些做法存在違反WTO規(guī)則的可能性。如果這些做法被證明違反WTO規(guī)則，中國應(yīng)改正其不公平和掠奪性的做法，否則將遭到報復(fù)。
申訴書列舉了中國在綠色技術(shù)領(lǐng)域的5種做法違反WTO規(guī)定：1.對使用關(guān)鍵原材料的限制；2.以出口實績或當?shù)睾繛闂l件的禁止性補貼；3.對進口貨物和外國企業(yè)的歧視；4.有關(guān)外國投資者的技術(shù)轉(zhuǎn)讓要求；5.導致貿(mào)易扭曲的國內(nèi)補貼。
10月15日，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布公告，決定對中國政府制定的一系列新能源政策和措施展開調(diào)查。
（二）案件的背景和原因
本案是2001年以來美首次動用301條款對外國貿(mào)易行為發(fā)起調(diào)查，也是中國加入世貿(mào)組織以來首次針對中國動用301條款，其中既有貿(mào)易保護主義因素，也有更深層次的政治和經(jīng)濟戰(zhàn)略考量。
1.貿(mào)易保護主義勢頭上升
金融危機以來，美國的貿(mào)易保護主義持續(xù)升溫。為尋找經(jīng)濟不景氣的“替罪羊”，轉(zhuǎn)嫁金融危機，美頻繁對華發(fā)動反傾銷反補貼調(diào)查及337調(diào)查，啟動421特保調(diào)查、熱炒人民幣匯率問題，提出主要針對非市場經(jīng)濟國家加嚴貿(mào)易救濟執(zhí)法的14條建議方案。在此背景下，美國鋼鐵工人聯(lián)合會又提出清潔能源301調(diào)查申請，維護本國產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢地位和國際競爭力。
2.美國中期選舉
新能源政策是奧巴馬政府的施政綱領(lǐng)之一，是刺激美國經(jīng)濟增長，拉動就業(yè)的重要手段。美國鋼鐵工人聯(lián)合會是全美最大、最活躍的工會組織之一，擁有120萬會員，對政治選舉、政府決策等有極大的影響力。清潔能源301調(diào)查申請迫使奧巴馬政府在中期選舉前10天做出是否調(diào)查的決定，奧政府在此關(guān)鍵時刻不會去冒拒絕調(diào)查的政治風險。
3.在新能源領(lǐng)域競爭加劇
美各界普遍認為，清潔能源產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)對于動蕩的美國經(jīng)濟極為重要，但由于中國采用了進攻性的產(chǎn)業(yè)政策，美國的競爭優(yōu)勢在喪失，新能源產(chǎn)業(yè)的中心很可能將迅速轉(zhuǎn)移到中國。美國應(yīng)采取一切措施，幫助美國清潔能源公司出口更多商品和服務(wù)，創(chuàng)造更多就業(yè)。
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美方為清潔能源案申請做了充分的準備。如果美國貿(mào)易代表辦公室認定投訴理由正當，美國政府將尋求與中國進行磋商，要求中國改變現(xiàn)行政策和做法，并可能將中國訴至WTO爭端解決機制，尋求報復(fù)措施的授權(quán)。該項調(diào)查將對中國風能、太陽能、高效電池和新能源汽車行業(yè)造成較大影響，涉及150余家中國新能源企業(yè)。
301調(diào)查通常持續(xù)1年時間，向WTO申訴需要大約2年的時間。在這段時間內(nèi)，中國新能源產(chǎn)業(yè)將承受巨大的司法、財政、輿論和競爭的挑戰(zhàn)，即使中方最終獲勝，也可能會失去部分競爭優(yōu)勢和市場。
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這場精心策劃的貿(mào)易戰(zhàn)直指我國“十二五”規(guī)劃重點發(fā)展領(lǐng)域，涉及發(fā)改委、財政部、環(huán)保部、商務(wù)部、能源局、出口信用保險公司等多個職能部門，案件背景復(fù)雜，政策性和專業(yè)性強，是對我應(yīng)對工作的一次嚴峻挑戰(zhàn)。同時，這也是對國內(nèi)清潔能源政策和實踐做法的檢驗，對我綠色能源產(chǎn)業(yè)未來競爭力的檢驗，對中國應(yīng)對更高層次貿(mào)易戰(zhàn)能力的檢驗。中國在加強個案應(yīng)對的同時，有必要深化對外貿(mào)和新能源產(chǎn)業(yè)管理的認識，深化對對手及自身的了解，變不利為有利，做好長期應(yīng)對的準備。
