地方融資平臺自誕生以來，突破法律、體制和政策的多重約束，多渠道籌集建設資金，為加快地方城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展做出了重要貢獻。但同時也暴露出了負債規(guī)模過大、風險過高的問題。本文研究和分析了地方融資平臺債務風險的實質、形成原因和發(fā)展現(xiàn)狀，并就此提出改進融資平臺建設、控制債務風險的對策建議。
��一、融資平臺債務風險的實質及形成成因
1.融資平臺債務風險的實質
本文主要研究地方融資平臺可能引發(fā)的債務風險，而融資平臺是地方政府在財力不足情況下，為解決城市建設巨額資金需求而組建的平臺公司，是地方政府職能的衍生載體，主要代行地方政府的資金籌集和支出職能。融資平臺自誕生以來，多渠道籌集建設資金，為加快地方城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展做出了重要貢獻。然而，地方政府投融資平臺在撬動金融資本加速地區(qū)經濟、社會發(fā)展的同時，也積累了巨額的政府債務，由此形成了債務風險。因此，本文認為，融資平臺的風險實質是地方政府的債務風險，其終極表現(xiàn)就是政府無力償還債務。
2.融資平臺債務風險的形成原因
從上世紀90年代中期開始，部分沿海發(fā)達省份就在轉變政府職能和實施投融資體制改革的過程中組建了融資平臺。這些平臺公司基本上是地方政府通過劃撥土地、財政資金、其他資產等形式組建的城市建設開發(fā)投資公司、開發(fā)區(qū)開發(fā)總公司、城市資產經營公司等不同類型的企業(yè)，再輔之政府承諾函、財政補貼和政府償債基金作為還款保證，將籌集的資金運用于公共交通、道路橋梁、港口等城市和農村基礎設施建設及重大產業(yè)發(fā)展投資。這些融資平臺公司對于推動地方城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。而城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展又帶動了政府財源的擴大，增加了政府償債的能力，進一步擴大地方政府融資需求。隨著地方融資平臺負債規(guī)模不斷擴大，其引發(fā)的債務風險開始凸現(xiàn)，這是我國地方政府投融資平臺債務風險形成的根本原因。
��二、融資平臺債務風險的現(xiàn)狀
在地方融資平臺組建和發(fā)展的初期，融資的總體規(guī)模并不大。但從2008年下半年以來，受國際金融危機的影響，為刺激我國經濟，中央政府開始實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，貨幣信貸大幅增長，其中地方政府的投融資平臺成為最活躍的融資主體。據2011年6月審計署向全國人大提交的《關于2010年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》披露，到2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中省級有165家、市級1648家、縣級4763家。其中以政府建設項目融資為主的有3234家，還進行其他經營活動的有2169家。截至2010年末，全國地方性債務達到了10.7萬億元。其中，融資平臺公司的債務總額為4.97萬億元。
雖然從政府管理部門的結論看，不宜過分夸大融資平臺債務風險，認為融資平臺公司債務風險總體上是可控的。但我們應當清醒地認識到，這些平臺公司無論是從債務資金的使用、償債資金的來源還是整體的財務狀況分析，均隱匿著比較大的風險。從投融資平臺的資產負債結構、利潤來源和現(xiàn)金流狀況分析，我國投融資平臺的主要資產形式是非流動性資產，可動用的、易變現(xiàn)資產不多，而短期流動負債規(guī)模較大，通常遠遠超過流動資產規(guī)模；主營業(yè)務的凈利潤通常為負值，企業(yè)盈利主要靠政府補助收入和資產處置收入。因此，按照一般企業(yè)標準，融資平臺的整體運營情況不理想，企業(yè)資金的循環(huán)不是依托企業(yè)的主營業(yè)務收益，而是依賴政府補貼收入、資產處置收入和銀行借款維持，這三者都不是可持續(xù)發(fā)展的資金來源。這種財務狀況預示著地方投融資平臺的資金鏈不穩(wěn)固，面臨嚴重的債務危機。一旦融資平臺運營失敗，所有未清償債務必定由財政買單，轉變?yōu)檎闹苯觽鶆?，債務風險急劇增長。
��三、融資平臺債務風險的防范措施
本文對地方政府投融資平臺的管理和債務風險控制提出以下幾點建議措施，以期對改進地方政府投融資平臺建設提供有益的借鑒。
1.完善融資平臺的公司治理結構
按照國發(fā)〔2010〕19號文件《國務院關于加強地方融資平臺公司管理有關問題的通知》的規(guī)定，深化融資平臺的內部治理結構改革，引入戰(zhàn)略投資者，建立資金注入以及強化借用管還的配套機制，在充實投融資平臺的資本實力同時，融入新的管理理念，提高投融資平臺運營的市場化程度和運行效率，降低政府債務風險。主要包括：政資、政企、政事分開，建立真正的市場主體，市場化運作，還本付息；政府履行出資人職責安排項目，不干預平臺運營；建立健全內部法人治理結構，實現(xiàn)行政性治理向公司制治理轉變；弱化政府信用，強化公司信用；構建“借、用、管、還”相匹配，“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機制。
2.推進地方政府陽光化融資
提高政府債務透明度，試編政府資產負債表。賦予地方獨立的發(fā)債權。先立法，后發(fā)債，強化債券發(fā)行審批、監(jiān)督約束機制，提高政府債務透明度。公開政府債務、財政狀況，將平臺投融資活動納入公共財政資產負債表，定期向上級政府報告借款融資及使用情況。同時，強化債務監(jiān)管，建立全國統(tǒng)一的債務管理體系。通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債并轉嫁下屆政府，防止債務風險。
3.突出融資平臺風險控制的責任主體意識
融資平臺作為地方政府債務的法律主體，構成了政府債務風險的第一道防火墻。能否將債務風險防范和化解在平臺內部將直接影響到財政的安全運轉和償債能力。因此，加強建立投融資平臺的風險內控機制十分必要。具體措施包括：建立籌資、投資等財務活動的科學決策程序，保證企業(yè)經營者的權威，充分發(fā)揮專家智慧和科學程序的監(jiān)督作用；建立企業(yè)財務風險跟蹤監(jiān)督機制和預警體系，對投融資平臺財務風險的發(fā)生、發(fā)展進行全程跟蹤、識別、評價、預測和監(jiān)控；增強融資平臺的造血功能，給平臺注入優(yōu)質資產，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流和未來良好預期，增強融資能力。
