投資項目 政府集中代建 風(fēng)險管理
為解決我國傳統(tǒng)投資體制下項目建設(shè)“投資三超”、質(zhì)量缺陷、工期拖延、腐敗滋生等問題，近幾年，各地紛紛進行代建制的試點與實踐。根據(jù)代建單位的性質(zhì)不同，代建分為集中代建與企業(yè)代建兩種模式。其中集中代建是政府將原先分散的、由各個部門自行建設(shè)的投資項目集中到一個專門成立的、常設(shè)性的代建機構(gòu)進行建設(shè)。采用政府集中代建模式有其優(yōu)越性和必要性，作為非營利性的常設(shè)專業(yè)機構(gòu)，代建單位能夠?qū)φ顿Y項目進行集中、統(tǒng)一的專業(yè)化管理，有效地解決了政府投資項目中的“一次性業(yè)主”問題；代建單位通過對多個項目同時組織材料設(shè)備集中采購，實現(xiàn)規(guī)?；牟少徯б?，相比分散的建設(shè)管理模式，減少了大量人力投入和節(jié)省了不少建設(shè)管理費，從而發(fā)揮了規(guī)?；芾硇б?；代建單位以事業(yè)單位身份出現(xiàn)，方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題，利于政府實施監(jiān)督與控制；代建單位屬于專業(yè)性機構(gòu)，可以充分發(fā)揮專業(yè)人才、技術(shù)以及經(jīng)驗等優(yōu)勢，有利于提高政府投資項目的管理成本。但目前的政府集中代建模式，因制約機制、管理體制的不完善，還存在很多管理漏洞和風(fēng)險，因此有必要對政府集中代建的風(fēng)險管理進行研究。
一、政府集中代建風(fēng)險管理的必要性
政府集中代建機構(gòu)在多方監(jiān)督的大環(huán)境下，作為項目業(yè)主對項目進行建設(shè)管理，既要對政府負責(zé)，又要對使用單位負責(zé)。在項目代建管理中政府依然面臨如何有效控制超概算、延工期現(xiàn)象，解決標前的人為操作、標中的圍標串標、標后的管理不到位等問題。政府集中代建機構(gòu)在接受代建任務(wù)的同時，也成為項目風(fēng)險的承擔主體和管理主體。雖然，政府集中代建機構(gòu)已通過與工程項目的總承包企業(yè)或勘察、設(shè)計、設(shè)備供應(yīng)、施工等企業(yè)簽訂合同，以合同形式實現(xiàn)項目部分風(fēng)險的合理分擔和轉(zhuǎn)移，但政府集中代建機構(gòu)在投資、工期、質(zhì)量、廉政等管理方面依然面臨各種風(fēng)險，有必要進行風(fēng)險管理。
二、政府集中代建的風(fēng)險及其原因分析
政府集中代建過程中面臨的風(fēng)險主要存在于以下環(huán)節(jié)：
1、策劃立項環(huán)節(jié)的風(fēng)險。主要表現(xiàn)為決策缺乏民主態(tài)度、效益理念和責(zé)任意識，不切實際過分追究“洋、大、全”，造成重復(fù)建設(shè)或國家財力、人力、資源的損失浪費。
2、勘察設(shè)計、工程預(yù)算環(huán)節(jié)的風(fēng)險。主要表現(xiàn)為設(shè)計單位或項目預(yù)算編制機構(gòu)接受申請單位或使用單位的請托，超標準、超規(guī)模、超范圍編制預(yù)算或故意提高建設(shè)設(shè)計標準，為相關(guān)企業(yè)獲取更大利益。
3、施工企業(yè)選擇、招標環(huán)節(jié)的風(fēng)險。主要表現(xiàn)為肢解工程，規(guī)避招投標或采取圍標、串標等不正當手段，誤導(dǎo)招標決策。特別嚴重的風(fēng)險是個別領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)、插手工程項目招投標。
4、施工管理環(huán)節(jié)的風(fēng)險。主要表現(xiàn)為通過變更設(shè)計增加額外工程量，提高工程造價，非法轉(zhuǎn)包或分包，使一些資質(zhì)不達標或掛靠施工隊伍進場施工。
5、工程監(jiān)理環(huán)節(jié)的風(fēng)險。主要表現(xiàn)為工程監(jiān)理單位只收費不監(jiān)理或不認真監(jiān)理，監(jiān)理工程師不到位或現(xiàn)場監(jiān)理人員與招投標報名時人員不一致或形同虛設(shè)。
以上政府集中代建過程中面臨的風(fēng)險，究其原因主要在于：
（一）代建制法律法規(guī)不健全
地方政府根據(jù)當?shù)氐恼顿Y項目建設(shè)需要，紛紛試行政府集中代建制，但全國沒有統(tǒng)一成熟的政府集中代建模式可供參考，代建制目前仍處于試點與完善之中，尚未出臺相關(guān)的法律與規(guī)范性文件，各地的政府集中代建管理既有成功的經(jīng)驗，也有困惑的瓶頸，往往在項目管理中找不到法律依據(jù)與具體的實施細則，存在管理盲區(qū)，缺少法律保障。
?。ǘ└髡块T職責(zé)不明確
實行政府集中代建后，投資、建設(shè)、審計、監(jiān)察等部門職責(zé)定位不明，時有缺位與越位現(xiàn)象。如投資主管部門、財政部門因存在信息不對稱等原因，對政府代建機構(gòu)提交的工程概算，缺少專業(yè)的審核環(huán)節(jié)，難以確定合理的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標準以及設(shè)定“真實”的項目投資控制目標，對代建機構(gòu)也缺少合理的考核依據(jù)，因而在項目投資控制方面存在很大的風(fēng)險。建設(shè)主管部門、資源交易管理部門因過于追求程序時限與前置的細節(jié)問題而牽制了代建機構(gòu)大量的時間與精力，從而影響整個工程進度。審計部門在工程審計與財務(wù)竣工決算審計時的及時性問題，影響了代建機構(gòu)后續(xù)的資產(chǎn)移交并實現(xiàn)項目的真正意義上的完結(jié)。在整個項目的建設(shè)過程中，紀檢監(jiān)察部門未能在重點環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理，為政府投資項目的健康建設(shè)保駕護航。
（三）使用單位角色定位不清晰
在項目建設(shè)的前期階段，使用單位往往主動性不強，對使用功能、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標準、裝修標準等草率確認，而在施工過程中，發(fā)現(xiàn)不合理或不滿意的地方提出大量的功能變更或標準變化，有時政府集中代建機構(gòu)只能“屈從”使用單位的一些變更要求，從而不能對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準及至建設(shè)內(nèi)容進行有效的控制，并為此超投資和延誤工期。
?。ㄋ模┘写C構(gòu)組織、管理模式不盡完善
集中代建機構(gòu)內(nèi)部各環(huán)節(jié)信息流動緩慢，投資控制的側(cè)重點與關(guān)鍵環(huán)節(jié)點把握不準等問題，有時造成“釣魚工程”、“三超工程”因素的滋生。由于建筑市場不完善，監(jiān)理單位發(fā)揮的作用比較有限，往往形成了“大業(yè)主、小監(jiān)理”現(xiàn)象。因此高素質(zhì)的施工、監(jiān)理、材料供應(yīng)單位的選擇，為政府投資項目提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，將大大減輕代建機構(gòu)對合同的標后管理壓力。
?。ㄎ澹┘写C構(gòu)責(zé)任約束與績效評價機制不健全
由于人事制度改革和行政管理體制改革的滯后，使事業(yè)性質(zhì)的集中代建機構(gòu)在監(jiān)督制約與責(zé)任約束方面存在先天不足。對事業(yè)性代建機構(gòu)及其相關(guān)責(zé)任人本身的行政處罰，比法律制約力和經(jīng)濟利益制約力要弱得多?？冃гu價機制缺乏或不盡完善，也影響了事業(yè)性代建機構(gòu)的監(jiān)督制約效應(yīng)。
