審計結(jié)果公告是指國家審計機關(guān)將審計情況和審計結(jié)果通過一定的渠道和途徑向有關(guān)部門和社會各界公開。目的是滿足廣大人民的知情權(quán)，促進政府部門行政行為公開化。但是中央與地方在審計結(jié)果公告力度方面卻存在鮮明的反差，因此建立和完善審計結(jié)果公告制度成為各級審計機關(guān)必須正視和回答的課題。
一、審計結(jié)果公告風險成因分析
審計結(jié)果公告風險系指因?qū)徲媹蟾娴馁|(zhì)量問題和公告程序方面的原因，在審計報告公告后給被審計單位、相關(guān)責任人以及審計人員、審計機關(guān)自身造成的各種非正常影響?？赡墚a(chǎn)生審計結(jié)果公告風險的原因是多方面。既有來自審計機關(guān)的，又有出自社會方面的原因。它產(chǎn)生整個審計和公告過程，集中的反映在審計報告質(zhì)量和審計結(jié)果公告程序上。
在審計準備階段，由于審前調(diào)查不夠充分，內(nèi)部控制測試程序失缺，重要性水平確定不準確，重要審計領(lǐng)域、重點審計部位被遺漏，而在實施過程中，又沒有采取相應的補救措施，及時調(diào)整審計方案，實施相應地審計程序，應該履行審計職能沒能完全到位，未能查出重大的錯報漏報和舞弊，造成審計反映的問題與實際情況不符合，以致審計機關(guān)出據(jù)失顯公正的審計報告的。
在審計實施階段，審計人員敷衍塞責，沒有或沒有完全按照審計方案履行基本職能、基本程序，沒有查深查透，沒有達到預期的審計目標，不能準確說清被審計單位的帳目是假是真；不能準確說清相關(guān)負責人有沒有擅自決策造成重大失誤，以造成國家財產(chǎn)的重大損失；不能準確說清被審計單位主要負責人有無重大經(jīng)濟問題的。具有指揮權(quán)的人員強令審計人員違法執(zhí)法，或具有審批權(quán)的領(lǐng)導人員批準采取審計強制措施，給國家財產(chǎn)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成不必要的損失的。審計人員徇私舞弊，故意隱瞞或夸大事實真相，造成審計機關(guān)作出不準確和失當審計決定的。審計人員在審計過程和其他場合有意無意泄露國家和被審計單位商業(yè)秘密，給國家和被審計單位造成政治影響和經(jīng)濟損失的。
在審計報告階段，審計小組未能充分征求被審計單位意見，沒有充分聽取被審計單位有關(guān)責任人的陳述和辯解，或?qū)Ρ粚徲媶挝坏年愂鲆庖姾娃q解事由未經(jīng)核實，作出與實際不符的審計決定的；審計機關(guān)超越法定職權(quán)作出審計決定，擅自改變審計處理、處罰種類或裁量幅度作出審計決定的，或未告之被審計單位或有關(guān)責任人依法應享有的聽證、行政復議權(quán)利的；對領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任劃分失當，導致干部監(jiān)督管理部門用人失察或給其政治生命造成影響和危害的；審計機關(guān)和審計人員隱瞞大案要案線索，該移送的沒有及時移送，給國家造成重大損失和不良影響的；公告審計結(jié)果涉嫌泄露國家和商業(yè)秘密的。
在審計結(jié)果公告階段，沒有履行審批程序，公告途徑與渠道有失偏頗等，都將誘發(fā)和導致審計結(jié)果公告風險，使審計人員和審計機關(guān)處于被動位置。由此可見，審計結(jié)果公告在實現(xiàn)公開透明的同時，也要求審計工作自身更加公開透明和客觀公正。
二、審計結(jié)果公告存在的主要風險
審計結(jié)果公告既是審計機關(guān)的最大權(quán)威，也是一把 “雙刃劍”。也就是說，審計結(jié)果公告在實施財政財務收支的三重監(jiān)督：既國家審計專業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督、民意機關(guān)監(jiān)督的同時，又將審計機關(guān)自身的審計工作置于大眾監(jiān)督之下。審計結(jié)果公告無疑使審計行為錯弊產(chǎn)生的影響擴大化，刺激一些原本隱性問題更加顯性化，給審計人員和審計機關(guān)造成一些負面影響。
一是審計人員的責任風險。盡管與審計人員有關(guān)的責任風險，即便審計結(jié)果不公開，也照樣存在，但是有一點是可以肯定的，那就是不公開只是遮蓋了風險，公開無疑會增加風險。隨著行政許可法的出臺，我國的行政執(zhí)法監(jiān)督管理體系更趨于規(guī)范化，這對審計機關(guān)的執(zhí)法行為也提出了更新更高的要求。在行政執(zhí)法活動中，無論執(zhí)法主體是故意還是過失造成的執(zhí)法責任，都要區(qū)分原因，追究相關(guān)人員的責任。審計人員作為審計事項的具體承辦者，對審計報告質(zhì)量承擔相應責任，這是必須的。對此，從國家審計署到地方審計機關(guān)都是高度重視的，先后建立了審計行政執(zhí)法責任制、審計錯案責任追究制度。前面已經(jīng)述及，審計結(jié)果公告風險，絕大部門是由審計人員具體行為引發(fā)的，一旦審計人員出現(xiàn)執(zhí)法違法的問題，一方面將被本部門和上級審計機關(guān)追究責任，另一方面將面臨本級行政監(jiān)督機關(guān)、紀檢、組織人事等部門的追責。輕則責令檢查、通報批評，取消評先評優(yōu)資格；重則離開崗位學習、暫停行政執(zhí)法、行政處分，甚至追究刑事責任。最終犧牲的將是審計監(jiān)督的權(quán)威性和審計工作的公信力。所以，因?qū)徲嬋藛T的責任引發(fā)的風險是審計結(jié)果公告的最主要的風險之一。
二是行政訴訟風險。就審計人員的具體行為形成的審計結(jié)果公告風險而言，審計機關(guān)承受的壓力和風險要大的多。因為，審計人員的具體行為代表的是整個審計機關(guān)，而真正承擔責任的法律主體則是披露審計結(jié)果的審計機關(guān)。公告人必須對公告內(nèi)容的真實性、客觀性和公正性負責，并承擔審計公告風險，這是行政執(zhí)法的基本要求和原則。不管是一般的財務收支審計報告，還是效益審計報告、經(jīng)濟責任審計報告，它涉及的對象只有兩類：一個是被審計單位，一個是與此相關(guān)的責任人。作為正面肯定的審計報告倒無關(guān)緊要，那么一個問題性的審計報告公開披露后，紀檢監(jiān)察，司法機關(guān)隨之也會因此介入，對被審計單位和相關(guān)責任人來講，沖擊力是相當大的。如果審計程序不當，反映問題失實，適用的法律不準，受到危害的被審計單位和相關(guān)責任人，勢必拿起法律武器來捍衛(wèi)自身的權(quán)益，要么行政復議，那么行政訴訟，使審計機關(guān)座上“被告席”的位置。即使最終定論與審計機關(guān)干系不大，對審計機關(guān)的影響也將是深刻的。同時，長期以來一些審計機關(guān)經(jīng)費嚴重不足，受利益趨動，拿問題做交易，人為的使審計報告的真實性，完整性，嚴肅性大打折扣。一些被審計單位正是看中了審計部門這一點，是認罰不認報，拿錢消災。在審計結(jié)果未公開之前，是你好我好大家都好。一旦審計結(jié)果公開之后，是報告一出，一些 “知情人”的舉報信就滿天飛。不僅如此，審計結(jié)果面向社會公告后，對于審計機關(guān)沒有依法履行其職責，發(fā)現(xiàn)被審計單位已經(jīng)存在的重大違紀違規(guī)問題，檢查機關(guān)也會履行公訴職能。
三是行政賠償風險。隨著行政法制的逐步健全和公民、法人法律意識的不斷提高，行政賠償作為行政責任的承擔方式，將更多的出現(xiàn)在社會生活中。涉及審計機關(guān)經(jīng)濟賠償?shù)陌ǘ€方面：一是因?qū)徲嬤^程中采取強制措施，影響被審計單位正常生產(chǎn)經(jīng)營而造成經(jīng)濟損失的。另一方面是審計結(jié)果公告泄露了國家和被審計單位商業(yè)秘密，給其造成了經(jīng)濟損失的。雖然行政訴訟法確定，行政賠償費用由各級財政列支，但同時又指，各級政府可以責令有責任的行政機關(guān)支付部分或者全部賠償費用。事實上，審計機關(guān)的經(jīng)費是依靠本級財政預算撥付的。從目前的情況來 看，財政在編制部門預算時，并沒有安排這筆費用，而對于一個吃飯財政來講，財政預備費也是極其有限，所以審計機關(guān)根本無法承擔經(jīng)濟賠償責任，況且因泄露商業(yè)積極造成的損失往往是非常巨大的。
四是政治風險。向社會公布審計結(jié)果，雖然是審計法賦予審計機關(guān)的權(quán)利，審計署也明確提出除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的審計結(jié)果一律向社會公開，但是我國審計機關(guān)實行的是行政型審計管理模式體制，地方政府的意見基本上左右著審計結(jié)果公告。從現(xiàn)階段來看，問題性的報告占了整個審計報告絕大多數(shù)，從地方經(jīng)濟利益出發(fā)，或考慮到社會穩(wěn)定，政府對于向社會公眾提供的審計報告都會有一定的要求，無論是公告的內(nèi)容，范圍，還是公告渠道。也就是說，非經(jīng) “點頭”的問題性審計報告，是難于面向社會公眾的。換句話說，能夠向社會公告的審計報告，并非都是原汁原味的審計報告。這樣就使審計機關(guān)在政府和社會公眾之間，在 “旨意”與 “民意”面前處于兩難的境地。滿足了百姓的知情權(quán)，就將被冠之以 “無政府主義”；達到了政府的要求，就會喪失 “民心”。同時，向世行貸款和國外援貸款使用情況的審計報告公告后，很可能涉及國家和國家之間的關(guān)系，影響政府的誠信形象，造成不良政治影響。
三、審計結(jié)果公告風險控制
任何形式的審計結(jié)果公告都可能產(chǎn)生審計風險，突出審計機關(guān)和被審計單位及其相關(guān)負責人的矛盾。所以，在循序漸進，分步推進審計結(jié)果公告的過程中，積極探索建立審計結(jié)果公告風險規(guī)避機制，對于全面推進審計結(jié)果公告制度，具有重要現(xiàn)實意義。
一是要建立健全審計結(jié)果公告法律制度體系，從機制上控制風險。我國的審計結(jié)果公告制度具有濃厚的政治性，盡管審計署對審計結(jié)果公告目標作出了硬性的安排，但法律所具備的本質(zhì)特征明顯不足。一方面審計法對審計結(jié)果公告采用了 “可以”的表述，而不是必須公開。對于一些審計報告是否公開，表面上審計機關(guān)有自由裁量的空間和自由裁量的權(quán)利，事實上，審計法折中而含混其辭的表述，變成了不予公開的 “托詞”；另一方面，審計結(jié)果公告準則又將公告的范圍定位在 “重要”的審計事項上，讓基層審計機關(guān)顯得無所適從，畏首畏腳。同時，審計公開受國家保密制度的制約，許多領(lǐng)域成為 “不可能”的任務。所以全面推行審計結(jié)果公告的當務之急，就是加強其法律制度建設。一方面國家審計機關(guān)要在推進審計結(jié)果公告法律制度建設中發(fā)揮主導作用，應充分利用審計法實施條例修改契機，加強審計結(jié)果公告方面的法制建設，切實解決其與保密法等法律之間的銜接問題。另一方面要充分利用部門規(guī)章生成快速，靈活的特點，對現(xiàn)有規(guī)定中一些失之籠統(tǒng)，條文簡略，不易操作的地方進行修繕，進一步完善與審計結(jié)果公告相關(guān)的準則和制度建設，優(yōu)化審計結(jié)果公告法制環(huán)境，控制風險。
二是建立審計結(jié)果公告審批制度，有效降低風險。審計法規(guī)定，我國各級審計機關(guān)分別在本級政府和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導下，負責本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作。這就為建立審計結(jié)果公告審批制度，合理轉(zhuǎn)移部分公告風險，找到了理由。政府應指定政府法制機構(gòu)牽頭，對擬公開的審計報告組織保密、審計機關(guān)等部門進行審定和評估，然后報經(jīng)政府批準后，按要求進行公告。
三是將審計結(jié)果公告納入地方政府政務公開范疇，合理轉(zhuǎn)嫁風險。審計結(jié)果公開，即是政府公眾信息的組成部分，也是政府政務公開的必然要求。地方政府應照公眾信息管理辦法，對審計結(jié)果公開實行統(tǒng)一管理，以 “公開為原則，不公開為例外”，或利用政府電子政務網(wǎng)絡、或指定有關(guān)新聞媒體開設專欄、或由審計機關(guān)單獨編發(fā)“審計公報”，面向社會統(tǒng)一公開審計結(jié)果，以減少對審計機關(guān)的各種非議。
四是提升審計報告質(zhì)量，從根本減少風險。審計結(jié)果公告后，某些部門、單位和個人有不同意見或異議，這在一定程度上向?qū)徲媹蟾娴臋?quán)威性提出了挑戰(zhàn)。因此，沒有更權(quán)威的審計報告，審計結(jié)果報告只能使審計機關(guān)處于不利局面。審計機關(guān)應在加強審前調(diào)查，科學制定審計方案，完善五級復核的基礎(chǔ)上，建立健全審計報告評審制度，成立審計報告審查委員會，對審計報告反映問題的真實完整性，問題定性的嚴謹性，審計決定適用法律的準確性進行全面復核，從根本上提高審計報告的質(zhì)量。同時，強化審計執(zhí)法責任追究制度，以嚴格紀律，提高審計人員從業(yè)的責任感和風險意識，確保審計報告必須經(jīng)得起事實的檢查，歷史的檢驗、人民的檢驗，從而有效地降低和減少審計結(jié)果公開風險。
