摘要：我國科研經(jīng)費(fèi)以每年超過20%的幅度增長多年，但相應(yīng)的監(jiān)督和審計機(jī)制卻沒有進(jìn)行同步有效跟進(jìn)，被資助單位轉(zhuǎn)移、擠占挪用科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象層出不窮，科技也仍未取得突破性進(jìn)展。本文通過分析我國現(xiàn)有的科研經(jīng)費(fèi)劃撥、使用和審計狀況，對構(gòu)建我國審計制度進(jìn)行初步的探討，在借鑒美國較為成熟的科研經(jīng)費(fèi)審計監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，提出建設(shè)我國全過程全體系全內(nèi)容的科研經(jīng)費(fèi)審計制度。
關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi) 審計制度 全過程 全體系 全內(nèi)容
一、引言
為實現(xiàn)我國要在2020年進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列，本世紀(jì)中葉成為世界科技強(qiáng)國的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，我國逐漸提高高科技資金投入。然而，伴隨著科研經(jīng)費(fèi)的逐年上漲，近幾年以侵占、挪用科研資金為目的的職務(wù)犯罪活動也呈現(xiàn)出了上升趨勢，對于提升我國整體科技水平有很大的危害，此外，科研經(jīng)費(fèi)使用績效水平較低也不利于我國科技的發(fā)展。本文針對我國科研經(jīng)費(fèi)劃撥、使用和審計的現(xiàn)狀，結(jié)合美國較為完整和成熟的科研經(jīng)費(fèi)審計監(jiān)督制度，探討建立我國全過程全體系全內(nèi)容的科研經(jīng)費(fèi)審計制度。
二、現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)使用及審計現(xiàn)狀
我國被資助單位在使用科研經(jīng)費(fèi)的過程中存在著很多問題，主要表現(xiàn)在財務(wù)收支和經(jīng)費(fèi)使用績效兩個方面，以審計署公布的《中央部門單位2010年預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果——科學(xué)技術(shù)部審計結(jié)果》為例說明在科研經(jīng)費(fèi)使用中的上述兩方面問題。在財務(wù)收支方面，部分在研項目課題經(jīng)費(fèi)管理使用不夠嚴(yán)格和規(guī)范：審計2010年的99個支撐計劃在研項目普遍存在不符合專項經(jīng)費(fèi)管理辦法及其他財經(jīng)制度規(guī)定的問題，涉及金額10 254.77萬元，其中2010年4 555.01萬元。在科研經(jīng)費(fèi)使用績效方面，部分項目成果存在使用其他科研成果充抵的問題：審計133個項目提供的2 221項專利成果中，有445項是用其他科研成果充抵的，占20.04%；提供的8 011篇論文中，有3 284篇是用其他科研成果充抵的，占40.99%。
我國現(xiàn)有正在執(zhí)行的國家審計、內(nèi)部審計和獨(dú)立審計均為事后審計模式，事前審計和事中審計嚴(yán)重缺失。
我國科研經(jīng)費(fèi)審計的主要部分是國家審計：主要體現(xiàn)于審計署每年對中央部委上年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的審計之中，抽樣審計各部委下屬企業(yè)、科研單位以及高校重大科研項目財務(wù)收支和使用績效情況，每年予以公布，體系相對完善。
內(nèi)部審計尚處于初始發(fā)展階段：無論是各管理科研經(jīng)費(fèi)的部門還是被資助科研院所或高校，內(nèi)部審計均處于起步階段。
獨(dú)立審計未有效發(fā)揮作用：目前在科研院所和高?！睓M向”項目中，由提供資金的企業(yè)聘請會計師事務(wù)所對項目資金運(yùn)用情況進(jìn)行審計，同時國家科學(xué)基金會每年委托會計師事務(wù)所抽查審計一部分單位基金賬戶，國家審計也會借助獨(dú)立審計工作，但是獨(dú)立審計在科研經(jīng)費(fèi)審計中發(fā)揮的作用微乎其微。
績效審計處于起步階段：國家審計從2010年度開始進(jìn)行初步的科研經(jīng)費(fèi)績效審計，內(nèi)部審計和獨(dú)立審計中績效審計還未開始；預(yù)算審計和責(zé)任審計尚處于理論研究階段。
三、構(gòu)建全過程全體系科研經(jīng)費(fèi)審計模式
針對上述我國科研經(jīng)費(fèi)劃撥、使用和審計之中存在的問題：立項與確定被資助單位體現(xiàn)嚴(yán)重的政治傾向，使用過程中由于預(yù)算無效等原因?qū)е仑攧?wù)收支和使用績效問題，審計中未實行全過程覆蓋、審計體系不完善以及審計內(nèi)容不完整。借鑒美國科研經(jīng)費(fèi)審計監(jiān)督制度——重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府部門內(nèi)部審計，本文對構(gòu)建我國有利于科技水平提高的全過程全體系全內(nèi)容科研經(jīng)費(fèi)審計制度進(jìn)行初步探討。
全過程是指審計涵蓋科研經(jīng)費(fèi)從始至終的全過程；全體系是指三大審計主體包括國家審計、內(nèi)部審計和獨(dú)立審計均參與到科研經(jīng)費(fèi)審計過程之中；全內(nèi)容是指科研經(jīng)費(fèi)審計不僅應(yīng)包含傳統(tǒng)意義上的財務(wù)收支審計還應(yīng)包括績效審計、預(yù)決算審計以及責(zé)任審計。由于審計主體需要參與到科研經(jīng)費(fèi)從始至終的全過程之中開展多內(nèi)容的審計，因此本文的論述中主要依托科研經(jīng)費(fèi)全過程論述該制度的構(gòu)建，并展示該制度全貌。
科研經(jīng)費(fèi)從劃撥、使用直至課題結(jié)束結(jié)余可以劃分為科研立項、預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)使用及核算和項目決算及評估四個階段。我國現(xiàn)有審計制度主要集中在項目決算及評估階段的事后審計，具體到不同的審計主體，主要體現(xiàn)為：國家審計在年度對各部委下屬的特殊性質(zhì)企業(yè)和科研院所已結(jié)題和在研項目進(jìn)行抽查審計；科研課題結(jié)題后由歸口部門委托科研院所和高校的內(nèi)部審計部門進(jìn)行審計；高校和科研院所的“橫向”經(jīng)費(fèi)審計也是在高校完成委托科研項目之后由提供資金企業(yè)聘請會計師事務(wù)所進(jìn)行審計。我國現(xiàn)有的事后審計存在諸多缺點(diǎn)，如“事后控制”僅能發(fā)現(xiàn)既定事實中的錯誤和問題，無法實現(xiàn)投入科研經(jīng)費(fèi)提升科技水平的最終目的。
要真正發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)審計的監(jiān)督作用，應(yīng)該將審計關(guān)口前移，在科研立項、預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)使用及核算階段及早介入，實行“事前控制”和“事中控制”，形成對科研經(jīng)費(fèi)的全過程審計——科研立項與經(jīng)費(fèi)預(yù)算的事前審計，經(jīng)費(fèi)使用及核算的事中審計，項目決算及評估的事后審計。具體來講，覆蓋全過程的科研經(jīng)費(fèi)審計制度內(nèi)容包括：
（一）事前審計。事前審計包含前兩個階段的審計，科研項目立項審計和經(jīng)費(fèi)預(yù)算審計，這種事前審計主要體現(xiàn)于“縱向”科研經(jīng)費(fèi)審計之中?！皺M向”科研經(jīng)費(fèi)由企業(yè)提供資金，與高校或研究院所簽訂任務(wù)合同書，企業(yè)會根據(jù)市場及自身需要提出項目并有效規(guī)劃資金使用，因此立項和預(yù)算編制過程中不會存在太大的問題。
1.科研項目立項審計。由于我國立項過程主要由政府主導(dǎo)，體現(xiàn)嚴(yán)重的政策傾向，從而導(dǎo)致有些科研項目從立項開始就缺乏科學(xué)性，科研項目績效也就無從談起。因此提出項目的各部委應(yīng)在科研項目立項時有效發(fā)揮部門內(nèi)部審計功能，力保提出的項目在符合我國實際科技需要同時，能避免各部門科研重復(fù)建設(shè)。科研項目立項審計由于學(xué)科專業(yè)性，僅僅依靠內(nèi)部審計人員是無法完成科學(xué)立項任務(wù)的，需要各部委內(nèi)部審計引入專家參與科研立項聽證制度：各部委科研項目負(fù)責(zé)組一經(jīng)確定, 應(yīng)馬上指定今后審計該項目的審計工作組，讓審計工作組的專家參與該科研項目的立項聽證，對經(jīng)費(fèi)進(jìn)行把關(guān)，這不但能夠從源頭上堵塞漏洞，而且也給該科研項目的審計組成員熟悉情況留下時間，以便于事后審計工作更加高效。同時，專家參與科研立項聽證制度實質(zhì)上是為了事前就盡力確保項目績效，是績效審計在事前審計中的運(yùn)用。
2.經(jīng)費(fèi)預(yù)算審計。應(yīng)強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算在科研經(jīng)費(fèi)審計中的地位和作用。美國科研項目負(fù)責(zé)人在科研課題申請之時就將所有費(fèi)用，包括人員費(fèi)用、差旅費(fèi)用、學(xué)術(shù)交流費(fèi)用等細(xì)項全部編入科研項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算；經(jīng)費(fèi)申請獲準(zhǔn)后，科研項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算納入合同條款，成為科研經(jīng)費(fèi)審計的依據(jù)；科研項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算作為合同條款，受法律保護(hù)，其剛性非常強(qiáng)。而我國預(yù)算申請的填報存在一定程度的隨意性，經(jīng)費(fèi)預(yù)算在執(zhí)行過程中缺少剛性，科研院所和高校在申請科研經(jīng)費(fèi)時普遍存在著申請經(jīng)費(fèi)是科研管理一個部門事情的思想，內(nèi)部審計和財務(wù)等部門在預(yù)算編制過程中并不參與；各部委的內(nèi)部審計部門對申請單位填列的預(yù)算也沒有進(jìn)行有效審計。
為發(fā)揮預(yù)算在科研經(jīng)費(fèi)使用過程中的剛性規(guī)范作用，提升科研經(jīng)費(fèi)使用績效，我國應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)內(nèi)部審計建設(shè)，具體來講：申請科研經(jīng)費(fèi)的機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計部門應(yīng)積極參與到預(yù)算編制中，形成在各部門溝通協(xié)調(diào)基礎(chǔ)之上的可有效執(zhí)行的細(xì)化預(yù)算；各部委內(nèi)部審計部門對各申請經(jīng)費(fèi)單位填報的經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行有效審計，避免“申請多少就給多少”情況的出現(xiàn)。
（二）事中審計?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用及核算的事中審計表現(xiàn)為“縱向”和“橫向”科研經(jīng)費(fèi)管理與審計，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計在事中審計中發(fā)揮作用。這里的內(nèi)部審計不僅包括被資助單位內(nèi)部審計部門，而且包括各管理科研經(jīng)費(fèi)部委獨(dú)立內(nèi)部審計制度。同時，“縱向”科研經(jīng)費(fèi)中國家審計在年末抽查審計重大在研項目，“橫向”科研經(jīng)費(fèi)資金提供企業(yè)在年末聘請會計師事務(wù)所對科研院所和高校經(jīng)費(fèi)使用及核算進(jìn)行審計也是事中審計的重要方面。
1.各部委內(nèi)部審計制度。我國政府部門內(nèi)部審計職能由教育部、科技部、發(fā)改委等各大部委下屬內(nèi)部審計部門共同承擔(dān)，力量分散，目標(biāo)各異，資源不能共享，審計力量不足，缺乏具有專業(yè)勝任能力的內(nèi)部審計人員，內(nèi)部審計不但不能發(fā)揮整體的監(jiān)督和評價作用，重復(fù)監(jiān)督還影響被審計單位的行政效率和效果。在各部委獨(dú)立內(nèi)部審計制度建設(shè)與完善的過程中，我們可以參考美國科研經(jīng)費(fèi)審計監(jiān)督制度中的總監(jiān)察長辦公室（Office of Inspector General，OIG）制度：OIG制度具有權(quán)威性、獨(dú)立性、綜合性與制衡性；OIG在全國范圍內(nèi)有權(quán)對本部門計劃的執(zhí)行情況及其他相關(guān)事務(wù)進(jìn)行獨(dú)立的、有目的的審計、評價、調(diào)查和檢查，并向部長、國會和公眾提供及時、正確和可靠的信息（包括計劃及其管理的問題）以及改進(jìn)的建議；OIG采取不定期的財務(wù)審計和績效審計手段，審計經(jīng)費(fèi)使用的合理性和效益；OIG審計的重點(diǎn)是財務(wù)收支的正確性、合理性、經(jīng)濟(jì)性、有效性及其效果，并以財務(wù)收支活動的合法性、合規(guī)性為核心內(nèi)容。
我們可以參照美國較為成熟的科研經(jīng)費(fèi)審計監(jiān)督模式，整合科技管理部門監(jiān)督資源，設(shè)置政府獨(dú)立的內(nèi)部審計部門，對被資助單位科研經(jīng)費(fèi)使用及核算過程中的財務(wù)收支活動和使用績效進(jìn)行審計和監(jiān)督。上述事前審計中的科研項目立項審計和預(yù)算審計也應(yīng)由政府獨(dú)立內(nèi)部審計部門執(zhí)行。
2.被資助單位內(nèi)部審計制度。被資助單位內(nèi)部審計的核心是對“縱向”和“橫向”科研經(jīng)費(fèi)管理過程進(jìn)行有效的、全面的監(jiān)督，優(yōu)勢體現(xiàn)在過程控制、實時控制，能夠有效克服“中間過程不問責(zé)”的弊端，重點(diǎn)是對科研經(jīng)費(fèi)的財務(wù)收支情況進(jìn)行監(jiān)督和管理。
許多科研院所和高校為了加強(qiáng)對科研經(jīng)費(fèi)的管理，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效益，采用了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”模式。但這種管理模式會導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用及核算方面的問題：項目經(jīng)費(fèi)如何使用基本上是由項目負(fù)責(zé)人決定，“縱向”經(jīng)費(fèi)沒有實現(xiàn)“專款專用”，“橫向”經(jīng)費(fèi)使用存在著很大的隨意性；“縱向”不同項目和“橫向”科研經(jīng)費(fèi)使用和核算相關(guān)規(guī)定存在較大差異，財務(wù)人員對科研經(jīng)費(fèi)的籌集、運(yùn)用、耗費(fèi)等全過程運(yùn)作缺乏了解，在會計處理上出現(xiàn)會計科目、項目設(shè)置的不合理，收入與支出完全按照項目負(fù)責(zé)人的要求進(jìn)行核算，有的財務(wù)部門將科研經(jīng)費(fèi)當(dāng)作代管經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)進(jìn)行管理。無論是“縱向”還是“橫向”科研經(jīng)費(fèi)，被資助單位內(nèi)部審計主要側(cè)重于科研經(jīng)費(fèi)管理，具體任務(wù)有：一是審查科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)控制度的建立及執(zhí)行情況；二是審查經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況，提高經(jīng)費(fèi)預(yù)算剛性；三是加強(qiáng)科研經(jīng)濟(jì)合同管理，規(guī)范合同的簽訂；四是審查財務(wù)收支合法性和經(jīng)費(fèi)會計核算情況，防止出現(xiàn)違法違紀(jì)問題；五是審查“縱向”?？钍欠駥Ｓ?，保證科研經(jīng)費(fèi)落在實處；六是審計固定資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的管理；七是審查經(jīng)費(fèi)結(jié)余情況，避免結(jié)題不結(jié)賬現(xiàn)象的發(fā)生等。
（三）事后審計。我國現(xiàn)有的科研經(jīng)費(fèi)審計多為事后審計，國家審計、內(nèi)部審計和獨(dú)立審計均參與其中，體系較為完善，今后國家審計應(yīng)更多借助獨(dú)立審計工作，同時加強(qiáng)內(nèi)部事后審計。然而，我國現(xiàn)有事后審計類型多為財務(wù)收支審計，績效審計處于起步階段，相關(guān)責(zé)任審計尚未展開。
績效審計未有效開展的主要原因是由于缺少切實可行的科研經(jīng)費(fèi)績效評價標(biāo)準(zhǔn)或僅存在傳統(tǒng)的論文標(biāo)準(zhǔn)，我們可以借鑒美國科研經(jīng)費(fèi)審計監(jiān)督制度中有關(guān)績效評價的標(biāo)準(zhǔn)與方法，推行同行評審系統(tǒng)，根據(jù)科研項目的類型選擇適當(dāng)?shù)目蒲性u價指標(biāo)體系，采用多種方法綜合評價績效。所謂同行評審系統(tǒng)就是審計人員在審計過程中，聘請具備相關(guān)科研能力的人員擔(dān)任評審人員，參與到審計過程中去，且該評審人員必須是該項目的同行，對評審項目擁有足夠的前沿知識。
提升科研經(jīng)費(fèi)績效和科技水平的另一個有效方法是建立在信息公開制度基礎(chǔ)之上的責(zé)任追究和問責(zé)制，防止各相關(guān)主體對問題相互推諉，保證監(jiān)督效果和監(jiān)督工作的權(quán)威性。這就需要各審計主體開展責(zé)任審計，同時完善和落實責(zé)任追究制度，防止“重審計、輕處罰”現(xiàn)象的出現(xiàn)。
（四）制度全貌。上述全過程全體系全內(nèi)容審計制度可以用以下圖示反映。
四、結(jié)論
針對我國現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)審計制度存在的問題，本文認(rèn)為應(yīng)在借鑒美國較為成熟的科研經(jīng)費(fèi)審計監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合我國實際的全過程全體系全內(nèi)容審計制度。同時，我們在審計中應(yīng)樹立規(guī)范與適度相統(tǒng)一的開放的指導(dǎo)思想：經(jīng)費(fèi)的規(guī)范化不是科研經(jīng)費(fèi)審計的唯一目的，追求科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)范，終極目的是提高科研成果的水平，最理想的目標(biāo)應(yīng)該是達(dá)到科研經(jīng)費(fèi)規(guī)范化、效益的最大化和學(xué)術(shù)自由之間的平衡。本文只是對構(gòu)建符合中國實際情況審計制度進(jìn)行一個初步探討，今后應(yīng)在理論研究的基礎(chǔ)之上開展更多的實證研究。J
（注：本文受“學(xué)科與研究生教育——工商管理學(xué)科建設(shè)與科研促進(jìn)項目”資助）
參考文獻(xiàn)：
1.張美蘭.高?？蒲薪?jīng)費(fèi)審計之思考[J].財會月刊，2011，（3）：76-77.
2.歐陽卓平.高?？蒲薪?jīng)費(fèi)審計現(xiàn)狀及改進(jìn)措施探討[J].審計月刊，2010，（2）：26-27.
3.周燕，翟亞軍，鄭曉齊.我國高校科研經(jīng)費(fèi)管理的對策研究[J].北京科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（1）：167-170.
4.沈煜，佟仁城.美國國家科學(xué)基金會審計監(jiān)督制度對我國的啟示[J].科研管理，2009，（4）：138-143.
5.柴莉.科研經(jīng)費(fèi)審計在高校內(nèi)審中的實施[J].審計月刊，2007，（7）：35-37.
6.戴國慶.美國聯(lián)邦政府科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理及其啟示[J].科研管理，2006，（1）：17-22.
7.沈新尹，陳鐘.美國國家科學(xué)基金會審理違規(guī)行為——若干案例分析與思考[J].中國科學(xué)基金，2002，（3）：179-184.
