會(huì)議明確指出加快編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，讓政府資產(chǎn)負(fù)債表走向前臺(tái)。
全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表編制被正式“定調(diào)”。
十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，“加快建立國(guó)家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表，建立全社會(huì)房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，推進(jìn)部門(mén)信息共享?！边@段表述讓業(yè)內(nèi)人士對(duì)未來(lái)充滿期待。
期待真正的資產(chǎn)負(fù)債表
有業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，每年有數(shù)千億元的政府應(yīng)付工程款尚未納入國(guó)家審計(jì)署的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，這成為更突出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。實(shí)際上，這正是編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表可以解決的問(wèn)題。
目前，我國(guó)的預(yù)算會(huì)計(jì)體系呈現(xiàn)出分散化、碎片化特點(diǎn)。而且，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基于現(xiàn)金制為基礎(chǔ)的財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)對(duì)資產(chǎn)、負(fù)債的核算較為簡(jiǎn)化，尤其是貨幣性資產(chǎn)負(fù)債、非流動(dòng)資產(chǎn)、非流動(dòng)負(fù)債未納入政府總會(huì)計(jì)核算范圍。
而編制全國(guó)和地方的資產(chǎn)負(fù)債表恰恰有利于全面反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債、成本等綜合財(cái)務(wù)狀況與運(yùn)營(yíng)情況，以滿足政府財(cái)政管理乃至政府管理需要。
因此，其重要意義已經(jīng)十分凸顯。不過(guò)，關(guān)于如何編制資產(chǎn)負(fù)債表，目前還存在很多不同的聲音。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)政府會(huì)計(jì)研究所所長(zhǎng)張琦堅(jiān)持認(rèn)為，編制真正意義上的資產(chǎn)負(fù)債表就是要將預(yù)算會(huì)計(jì)進(jìn)行剝離，將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入到財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)中，使資產(chǎn)負(fù)債表通過(guò)會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量、記錄、報(bào)告來(lái)進(jìn)行生成。
“通過(guò)嚴(yán)格的確認(rèn)與計(jì)量程序生成的資產(chǎn)負(fù)債表才是真正意義上的會(huì)計(jì)報(bào)表，才能保持嚴(yán)格的證賬表關(guān)系以及數(shù)據(jù)之間的勾稽關(guān)系。”張琦說(shuō)，按照這種方法來(lái)操作的話，報(bào)表中的任何數(shù)據(jù)都能通過(guò)會(huì)計(jì)憑證找到出處，從而保證數(shù)據(jù)的相關(guān)性和可靠性。
在目前的會(huì)計(jì)系統(tǒng)不足以支持編制全國(guó)和地方的資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)，我們被迫采取統(tǒng)計(jì)的方式，在對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行計(jì)量的時(shí)候采取收付實(shí)現(xiàn)制，到了年末再按照權(quán)責(zé)發(fā)生制對(duì)報(bào)表進(jìn)行調(diào)整。
但是，通過(guò)這種方式來(lái)形成的資產(chǎn)負(fù)債表沒(méi)有依靠準(zhǔn)確的、自成體系的、科學(xué)的會(huì)計(jì)系統(tǒng)，因而在報(bào)表使用上要大打折扣。
業(yè)內(nèi)多位專(zhuān)家表示，長(zhǎng)期來(lái)看，需要制定一套完整的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，包括政府資產(chǎn)準(zhǔn)則、政府負(fù)債準(zhǔn)則、政府成本準(zhǔn)則以及關(guān)于特殊事項(xiàng)的準(zhǔn)則體系等。對(duì)于政府資產(chǎn)負(fù)債表的要素、要素的確認(rèn)以及如何將這些要素納入資產(chǎn)負(fù)債表等，也要制定一個(gè)規(guī)范。
如此一來(lái)，也就選擇了“雙系統(tǒng)”的政府會(huì)計(jì)體系，既保留傳統(tǒng)的基于收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算收支報(bào)告，用于反映預(yù)算的結(jié)余和赤字，同時(shí)提供包含資產(chǎn)負(fù)債表在內(nèi)的基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，用于反映政府的運(yùn)行情況。
這種政府會(huì)計(jì)改革目標(biāo)當(dāng)然是比較理想的。但是，實(shí)務(wù)界認(rèn)為雙系統(tǒng)的改革成本較高，因?yàn)橐獙?duì)政府信息系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)整。
為了保證財(cái)務(wù)系統(tǒng)與預(yù)算系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，預(yù)算管理體制可能也會(huì)發(fā)生變化，所以大家已經(jīng)預(yù)設(shè)改革成本較高。
上述業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，但凡改革都會(huì)有成本，但如果為了節(jié)省成本而按照非會(huì)計(jì)的方式去走捷徑， 從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這會(huì)對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量產(chǎn)生不良影響，對(duì)信息使用者在防范風(fēng)險(xiǎn)、地方管理方面產(chǎn)生誤導(dǎo)。更為合適的做法是，在改革推進(jìn)過(guò)程中，逐步地去消化改革成本，提升改革的成效。
需規(guī)范持續(xù)的改革思路
改革成本高將成為編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表的一個(gè)阻礙。其實(shí)，改革面臨的問(wèn)題不止這一個(gè)。
從學(xué)術(shù)界的交流來(lái)看，他們更多的是在關(guān)注政府會(huì)計(jì)改革的路徑、動(dòng)力、概念框架等宏觀方面的研究，而對(duì)于政府資產(chǎn)、政府負(fù)債、政府運(yùn)行成本等微觀方面則研究得較少。
就負(fù)債而言，有專(zhuān)家認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府資產(chǎn)負(fù)債表最重要的意義是提供規(guī)范我國(guó)地方政府性政府管理的技術(shù)基礎(chǔ)，而政府負(fù)債的確認(rèn)和計(jì)量就存在很多難題。
按照2002年世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢娜提出的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣法”，可以從兩個(gè)維度對(duì)政府債 務(wù)進(jìn)行分類(lèi)：一個(gè)維度是將政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。
顯性債務(wù)也稱(chēng)法定債務(wù)，即為法律或合同所確認(rèn)的債務(wù)，隱性債務(wù)也稱(chēng)為推定債務(wù)，即政府因公共利益或政治壓力而承擔(dān)的債務(wù)，俗稱(chēng)“兜底責(zé)任”。另一個(gè)維度是將政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，直接債務(wù)是指在任何情況下都存在的債務(wù)，或有債務(wù)是指在特定事件發(fā)生時(shí)才存在的債務(wù)。這二維分類(lèi)相互交叉形成四種類(lèi)型的政府債務(wù)。
廈門(mén)國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院高級(jí)講師劉用銓表示，上述四種類(lèi)型債務(wù)中，哪些政府債務(wù)需要確認(rèn)計(jì)量、哪些政府債務(wù)需要披露，是編制政府資產(chǎn)負(fù)債表所面臨的重要難題。另外，政府債務(wù)披露的政策性和敏感性也較強(qiáng)。
按照國(guó)際慣例，顯性債務(wù)不管是直接債務(wù)還是或有債務(wù)都需要確認(rèn)計(jì)量，隱性（推定）直接債務(wù)如社會(huì)養(yǎng)老金缺口應(yīng)當(dāng)披露，至于隱性（推定）或有債務(wù)則可以不納入政府資產(chǎn)負(fù)債表范圍。
然而，這并不意味著應(yīng)該確認(rèn)的債務(wù)就可以進(jìn)行確認(rèn)。比 如，應(yīng)當(dāng)在資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)確認(rèn)、計(jì)量政府雇員養(yǎng)老金，這屬于政府法定直接債務(wù)。但是，對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行計(jì)量又涉及許多保險(xiǎn)精算的技術(shù)難題。
張琦認(rèn)為，我國(guó)可以嘗試著從解決問(wèn)題的思路出發(fā)來(lái)一步步推進(jìn)改革。比如，要弄清楚地方政府債務(wù)有多少，那么，就可以去研究債務(wù)的范圍、類(lèi)型與債務(wù)的主體等。從解決償還問(wèn)題的角度出發(fā)，就可以去研究政府哪些資產(chǎn)能用于償還債務(wù)、哪些不能用于償還債務(wù)，從而延伸研究政府的資產(chǎn)，并嘗試性地采用會(huì)計(jì)手段計(jì)量政府資產(chǎn)。
多位專(zhuān)家表示，十八屆三中全會(huì)對(duì)政府會(huì)計(jì)改革已經(jīng)定調(diào)，但他們強(qiáng)調(diào)需在此后形成規(guī)范的持續(xù)的改革思路。所謂“規(guī)范”就是要按照會(huì)計(jì)既定的原則和理念來(lái)形成資產(chǎn)負(fù)債表；所謂“持續(xù)”就是要求不能片面、簡(jiǎn)單地為了實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)，按照非科學(xué)的方法來(lái)推動(dòng)改革。采用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹⒖茖W(xué)的、符合會(huì)計(jì)規(guī)律的做法編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表才是持續(xù)的改革思路。
