摘要：零基預(yù)算的實(shí)施受到各種因素如政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等因素的影響，有利于財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)支出部門項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)督。
到1982年，美國(guó)已經(jīng)大約有18個(gè)州采用了零基預(yù)算編制法。目前世界上其它國(guó)家的零基預(yù)算體系也大致完成，從理論上制定出了一系列科學(xué)的預(yù)算定編、定額、定標(biāo)準(zhǔn)等的方法。美國(guó)各層級(jí)政府所面臨的環(huán)境和行政管理制度都有所不同，所以零基預(yù)算在美國(guó)各層級(jí)政府中的實(shí)施方式也不盡相同。
一、零基預(yù)算在聯(lián)邦政府中的實(shí)施
零基預(yù)算在聯(lián)邦政府中的實(shí)施可以追溯到1962年農(nóng)業(yè)部的預(yù)算改革。農(nóng)業(yè)部1962年的預(yù)算說(shuō)明強(qiáng)調(diào)：“所有預(yù)算項(xiàng)目都要被徹底地審核，而不應(yīng)該只是預(yù)算年度中變更的部分”。遵循這個(gè)指導(dǎo)方針，農(nóng)業(yè)部所有的項(xiàng)目都被重新審查，對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行論證，把預(yù)算分配和項(xiàng)目績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，零基預(yù)算在農(nóng)業(yè)部的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為公眾更好地理解部門活動(dòng)和財(cái)政績(jī)效之間的關(guān)系做出貢獻(xiàn)。但是，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有發(fā)展專門的有關(guān)零基預(yù)算的技術(shù)來(lái)指導(dǎo)聯(lián)邦政府的實(shí)施。結(jié)果，一些重要的項(xiàng)目并沒(méi)有按年度進(jìn)行審查。研究者認(rèn)為在農(nóng)業(yè)部的這次零基預(yù)算改革只是展示了勇于變革的精神，對(duì)預(yù)算本身的幫助并不大。
直至卡特總統(tǒng)入主白宮，零基預(yù)算在聯(lián)邦政府才得到進(jìn)一步發(fā)展。1977年1月14日，卡特總統(tǒng)簽署了一份備忘錄，要求所有的行政部門都要使用零基預(yù)算?？偨y(tǒng)管理與預(yù)算辦公室(OMB)主任在一次內(nèi)閣會(huì)議中宣布，所有聯(lián)邦部門都要使用零基預(yù)算來(lái)編制1979年的預(yù)算。OMB與1977年4月19日發(fā)表了77-9號(hào)文件，這份文件詳細(xì)地提供了編制1979年預(yù)算的指導(dǎo)。OMB還會(huì)在每年6月出臺(tái)A-11號(hào)文件，提供關(guān)于預(yù)算草案的編制和提交的詳細(xì)指導(dǎo)，以及指導(dǎo)部門如何準(zhǔn)備總體預(yù)算。卡特積極地參與了將零基預(yù)算引入聯(lián)邦政府的所有工作，包括說(shuō)服內(nèi)閣、會(huì)見(jiàn)各部門官員、為零基預(yù)算的實(shí)施進(jìn)程的設(shè)計(jì)提供建議等等。卡特競(jìng)選的成功被認(rèn)為是零基預(yù)算得以在美國(guó)聯(lián)邦政府中推廣實(shí)施的主要原因之一。
相關(guān)研究認(rèn)為，零基預(yù)算的充分實(shí)施需要組織中所有層級(jí)的管理者都有機(jī)會(huì)參與。較低級(jí)次和最高級(jí)次管理部門之間的溝通是確定項(xiàng)目和部門目標(biāo)、產(chǎn)出測(cè)量和決策排序等一系列活動(dòng)的關(guān)鍵。所有這些都要求政府工作的方式必須進(jìn)行系統(tǒng)的改變。然而，有研究表明，零基預(yù)算在聯(lián)邦政府的實(shí)施過(guò)于僵化，很少考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和組織環(huán)境的變化對(duì)預(yù)算的影響。缺乏靈活性不但削弱了預(yù)算的計(jì)劃功能，而且產(chǎn)生了大量無(wú)用的數(shù)據(jù)和重復(fù)性工作，因而導(dǎo)致預(yù)算活動(dòng)本身的低效率。雖然如此，也有學(xué)者認(rèn)為只要加以改進(jìn)和修正，零基預(yù)算就可以在聯(lián)邦政府中成為一個(gè)有力的預(yù)算方法。
雖然卡特總統(tǒng)的支持推動(dòng)了零基預(yù)算的發(fā)展，但是在1981年里根總統(tǒng)入主白宮后，基于政治上的考慮，他不再使用零基預(yù)算——這個(gè)與卡特總統(tǒng)有直接聯(lián)系的術(shù)語(yǔ)。此后，零基預(yù)算更多地被應(yīng)用在非政府部門，諸如媒體、學(xué)校和醫(yī)院等私人部門和非營(yíng)利部門。但是，有關(guān)零基預(yù)算的某些做法，比如確定決策單位和優(yōu)先性排序，繼續(xù)在一些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)如美國(guó)航空航天總署和環(huán)保署的預(yù)算決策過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。根據(jù)州預(yù)算官員聯(lián)合會(huì)(2002)的調(diào)查結(jié)果顯示，美國(guó)的13個(gè)州和部分地方政府都將零基預(yù)算作為它們每年預(yù)算編制程序的一部分。一些學(xué)者認(rèn)為，零基預(yù)算被吸收到其他的預(yù)算方法中，例如以行動(dòng)為基礎(chǔ)的預(yù)算、目標(biāo)預(yù)算，以及州和地方政府的預(yù)算過(guò)程中。作為一種過(guò)時(shí)的預(yù)算方法，零基預(yù)算已不再在政府預(yù)算體系中占據(jù)主流地位，目標(biāo)預(yù)算則作為它的替代模式在政府預(yù)算體系中被廣泛應(yīng)用。但是不管怎樣，零基預(yù)算在美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算改革史中占有一席之地。
二、零基預(yù)算在州政府的實(shí)踐
零基預(yù)算在州和地方政府中的實(shí)踐情況向我們展現(xiàn)了一幅豐富多彩的畫面。以下選取其中幾個(gè)有代表性的案例來(lái)說(shuō)明零基預(yù)算在州和地方政府的多樣化應(yīng)用。
佐治亞州(Georgia)是第一個(gè)把零基預(yù)算應(yīng)用到公共預(yù)算的州，也是零基預(yù)算被應(yīng)用得最徹底的州之一。在1970年卡特當(dāng)選該州州長(zhǎng)后，他面臨的主要問(wèn)題是如何重組州政府的行政部門。當(dāng)他了解到Texas Instrument公司實(shí)施零基預(yù)算的成功經(jīng)驗(yàn)后，卡特決定在佐治亞州的公共預(yù)算體系引用零基預(yù)算。州政府雇傭零基預(yù)算的創(chuàng)始人Pyhrr設(shè)計(jì)了一系列方案來(lái)指導(dǎo)各部門使用零基預(yù)算方法編制1973年度的預(yù)算草案。在開(kāi)始零基預(yù)算編制前，就讓大量基層組織工作人員參與預(yù)算進(jìn)程的設(shè)計(jì)，因?yàn)轫?xiàng)目融入了這種上下級(jí)組織之間的信息溝通，所以管理信息質(zhì)量也大幅度提高了。但是，Lauth訪談了36個(gè)參與佐治亞州預(yù)算編制人員，研究顯示，盡管受訪者并沒(méi)有提及用基數(shù)法編制預(yù)算，但是他們承認(rèn)佐治亞州的預(yù)算編制仍然參考了往年的預(yù)算分配情況。零基預(yù)算的實(shí)施改變了很小一部分項(xiàng)目的優(yōu)先順序，零基預(yù)算在佐治亞州的實(shí)施效果并沒(méi)有普遍認(rèn)為的那么成功。
加利福尼亞州(California)在1976年開(kāi)始使用零基預(yù)算。在引入零基預(yù)算之前，加州一直使用計(jì)劃—項(xiàng)目預(yù)算系統(tǒng)，這套系統(tǒng)主要關(guān)注的是每年預(yù)算方案中變動(dòng)的部分。在預(yù)算變動(dòng)建議書的基礎(chǔ)上，州的支出部門和財(cái)政部門基于成本效益分析，設(shè)計(jì)出當(dāng)前項(xiàng)目的替代方案。所以，加利福尼亞州使用零基預(yù)算只是作為計(jì)劃—項(xiàng)目預(yù)算的補(bǔ)充形式，而并非改革州預(yù)算系統(tǒng)。州政府并沒(méi)有要求各部門設(shè)計(jì)出一套實(shí)際零基預(yù)算的完整方案。所以，零基預(yù)算在加利福尼亞州的應(yīng)用非常有限。
在新澤西州(New Jersey)，零基預(yù)算被用來(lái)解決財(cái)政困難。新澤西州從1974年7月開(kāi)始正式實(shí)行零基預(yù)算。當(dāng)時(shí)州長(zhǎng)的備忘錄明確提出所有部門都要對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目及工作任務(wù)重新評(píng)估，并且根據(jù)其重要性重新排序。零基預(yù)算在新澤西州的實(shí)施是和計(jì)劃—項(xiàng)目預(yù)算、績(jī)效測(cè)量結(jié)合在一起的。該州的官員把零基預(yù)算作為一個(gè)輔助工具，幫助評(píng)估和比較各種競(jìng)爭(zhēng)性資金需求并確定每個(gè)項(xiàng)目的最佳支出水平。然而，由于對(duì)零基預(yù)算概念的片面理解，一些部門和職員拒絕采用零基預(yù)算，他們提交財(cái)政部門的預(yù)算信息的質(zhì)量并不能達(dá)到零基預(yù)算的要求。
德克薩斯州(Texas)采用兩年預(yù)算系統(tǒng)，政府每?jī)赡昃幹埔淮晤A(yù)算。德州在1976-1977財(cái)政年度開(kāi)始實(shí)施零基預(yù)算。德州預(yù)算體系的主要特點(diǎn)是州長(zhǎng)和州議會(huì)都編制預(yù)算，兩部門預(yù)算會(huì)產(chǎn)生重大分歧。德州應(yīng)用零基預(yù)算的主要目的是為了調(diào)節(jié)立法機(jī)關(guān)和行政部門的意見(jiàn)分歧，這無(wú)疑更加深了零基預(yù)算實(shí)施的復(fù)雜程度。此外，高通貨膨脹率是德州實(shí)施零基預(yù)算不徹底的重要原因。
三、零基預(yù)算在地方政府的實(shí)踐
在Phoenix市和Wilmington市實(shí)施零基預(yù)算之前，這兩個(gè)政府都面臨嚴(yán)峻的財(cái)政壓力。在Phoenix，預(yù)算官員首先研究了零基預(yù)算的大量文獻(xiàn)，為編制1977-1978年度的預(yù)算做準(zhǔn)備。在預(yù)算的編制過(guò)程中，所有支出部門都必須在零基預(yù)算的“決策包”卡片上填寫預(yù)算，所有新增的項(xiàng)目和現(xiàn)有項(xiàng)目及其支出比例的信息都必須體現(xiàn)在這個(gè)卡片上，并且在所有級(jí)次的組織中進(jìn)行項(xiàng)目的優(yōu)先性排序，包括處室、部門、市政府和市議會(huì)。根據(jù)相關(guān)研究，市政府和市議會(huì)的大力支持是零基預(yù)算在Phoenix順利實(shí)施的主要因素。但是，由于缺乏相應(yīng)的成本會(huì)計(jì)提供成本—效益分析的基本技術(shù)，對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估還存在很多問(wèn)題。
新澤西州的Garland市是另外一個(gè)地方政府實(shí)施零基預(yù)算的典型案例。和Phoenix不同，Garland并沒(méi)有面臨財(cái)政困難。在實(shí)施零基預(yù)算的最初階段，Garland并沒(méi)有像佐治亞州一樣在所有的部門都要求使用零基預(yù)算，而是選擇了一些機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目作為試點(diǎn)。在實(shí)施過(guò)程中，預(yù)算編制的程序指導(dǎo)被送往市政府作為參考。所有的預(yù)算編制和管理人員都接受了零基預(yù)算的培訓(xùn)，從而對(duì)預(yù)算編制的技術(shù)和程序都有很好的理解。因?yàn)镚arland擁有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以Garland的預(yù)算提案增加了預(yù)算支出，所有最低水平的預(yù)算都高于當(dāng)前的水平，這背離了零基預(yù)算的原始概念，因而降低了其實(shí)施的可信度。而且由于Garland市議會(huì)要求使用線性預(yù)算，所有的決策包和績(jī)效測(cè)量都是為編制線性預(yù)算服務(wù)，而不是獨(dú)立的零基預(yù)算的實(shí)施。
特拉華州(Delaware)的Wilmington市是東海岸的一個(gè)大城市，采用的是政府市長(zhǎng)—議會(huì)制管理體制，其人口和稅收在20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始減少。根據(jù)對(duì)Garland市實(shí)施零基預(yù)算經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查，Wilmington市市長(zhǎng)決定于1975年秋在全市范圍內(nèi)實(shí)施零基預(yù)算。該市制定了詳細(xì)的時(shí)間表，對(duì)實(shí)施零基預(yù)算的所有過(guò)程作了詳細(xì)的計(jì)劃，把實(shí)施過(guò)程中所有的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體步驟都包括進(jìn)來(lái)。此外，Wilmington市還為各部門的領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算單位的主管安排了培訓(xùn)，介紹零基預(yù)算的相關(guān)概念和實(shí)施進(jìn)程。根據(jù)相關(guān)的研究，零基預(yù)算在Wilmington市的實(shí)施效果是積極而顯著的，市議會(huì)和政府官員的大力支持使得零基預(yù)算技術(shù)層面的改革遇到了較少的政治阻力。
四、零基預(yù)算在美國(guó)實(shí)施的原因和影響
從上面分析的內(nèi)容來(lái)看，零基預(yù)算在美國(guó)的實(shí)施主要有三個(gè)原因：(1)政府管理的改組，如Garland市、佐治亞州和聯(lián)邦政府，它們的零基預(yù)算改革不只是單純的預(yù)算管理改革，而是要通過(guò)預(yù)算管理的革新來(lái)調(diào)整部門、議會(huì)和行政首腦三者之間的關(guān)系；(2)財(cái)政困難，新澤西州、Phoenix和Wilmington符合這個(gè)要求；(3)將零基預(yù)算作為推進(jìn)政府預(yù)算改革的補(bǔ)充模式，如加州。加州只應(yīng)用了零基預(yù)算的部分技術(shù)來(lái)推動(dòng)計(jì)劃—項(xiàng)目預(yù)算的實(shí)施。另外，不得不提的是，卡特對(duì)零基預(yù)算在佐治亞州、白宮的順利推行起到了關(guān)鍵的作用。聯(lián)邦政府的零基預(yù)算改革對(duì)地方政府的預(yù)算改革起到了導(dǎo)向性作用。
從實(shí)施上看，沒(méi)有一個(gè)案例是完全按照Pyhrr提出的零基預(yù)算的定義來(lái)執(zhí)行的。所有的案列都按照零基預(yù)算的實(shí)施步驟制定了零基預(yù)算實(shí)施的系統(tǒng)指導(dǎo)，但是所有的案例都表明，零基預(yù)算的實(shí)施受到各種因素如政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等因素的影響，因而并沒(méi)有徹底地按照Pyhrr設(shè)計(jì)的步驟執(zhí)行。但是，這些案例都很注重實(shí)施方案的制定，人員培訓(xùn)加深了部門領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目管理者對(duì)零基預(yù)算實(shí)施程序的理解。一些政府在初始階段就全面推行，而另一些政府則選擇了部分項(xiàng)目先做試點(diǎn)。Pyhrr的定義為確定決策單位和優(yōu)先性排序提供了詳細(xì)的指導(dǎo)。
從效果上看，零基預(yù)算在美國(guó)的實(shí)施既有積極的意義，又有消極的影響。零基預(yù)算對(duì)公共預(yù)算管理的積極影響包括：(1)提高了預(yù)算透明度。零基預(yù)算的實(shí)施要求在明確組織目標(biāo)的基礎(chǔ)上，層層審核所有的預(yù)算信息，下級(jí)組織需向上級(jí)提供所有的實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的替代方案。這一系列技術(shù)創(chuàng)新都要求各級(jí)組織之間充分分享預(yù)算信息，這增加了預(yù)算系統(tǒng)的透明度，進(jìn)而有利于提高預(yù)算決策的科學(xué)性。(2)改善部門預(yù)算的績(jī)效。由于零基預(yù)算是以項(xiàng)目為基礎(chǔ)開(kāi)展預(yù)算分析和安排預(yù)算資金的，各部門申請(qǐng)預(yù)算時(shí)，必須提交相應(yīng)的項(xiàng)目績(jī)效信息，因而有利于財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)支出部門項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)督。(3)提高預(yù)算系統(tǒng)的責(zé)任性。零基預(yù)算要求以組織目標(biāo)為基礎(chǔ)來(lái)分配預(yù)算資源，也就是說(shuō)，資源分配是組織目標(biāo)導(dǎo)向的。部門申請(qǐng)了預(yù)算，必須實(shí)現(xiàn)既定的組織目標(biāo)，因而有利于提高整個(gè)預(yù)算系統(tǒng)的責(zé)任性。
零基預(yù)算的負(fù)面影響主要就是因工作量的增加，導(dǎo)致了支出部門的抵觸情緒。另一方面，由于零基預(yù)算要求各層組織的預(yù)算決策都要包括替代方案和不同預(yù)算水平的分析，導(dǎo)致了大量重復(fù)的項(xiàng)目分析，最終導(dǎo)致決策效率的損失。因此，和其他預(yù)算方法比較起來(lái)，雖然零基預(yù)算在技術(shù)上占有一定的優(yōu)勢(shì)，但是復(fù)雜的預(yù)算信息分析和處理工作讓具體部門很頭痛。
此外，零基預(yù)算還存在一些自身固有的缺陷：
首先，零基預(yù)算并不適用于所有類型預(yù)算支出的分析。它遵循從零開(kāi)始的理念，然而實(shí)踐中，很多政府項(xiàng)目是連續(xù)的，服務(wù)于長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，超過(guò)了一個(gè)預(yù)算周期，這樣的項(xiàng)目不需要每年重新審查所有的信息。另外，零基預(yù)算不適用于法定支出，法定支出不會(huì)因?yàn)榱慊A(yù)算分析預(yù)測(cè)的結(jié)果而有所改變。
其次，零基預(yù)算采用的是自下而上的決策模式，由最基層的預(yù)算單位編起，逐層匯總。然而，在政府管理中，很多決策是自上而下的，這和零基預(yù)算所推崇的過(guò)程剛好相反。也正是因?yàn)槿绱耍鶎咏M織的很多預(yù)算建議無(wú)法被最終的預(yù)算決策者所采納。
第三，預(yù)算決策是建立在綜合理性基礎(chǔ)上的，綜合的預(yù)算理性包括了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和技術(shù)等多個(gè)維度。而實(shí)際上并不是所有的預(yù)算分析都是建立在所有這些維度基礎(chǔ)之上，尤其是不同級(jí)次組織之間，這些維度有著不同的內(nèi)容。影響零基預(yù)算在公共部門中實(shí)行的最重要因素是政治層面的。預(yù)算的分配實(shí)際上是權(quán)力的分配，零基預(yù)算試圖在每個(gè)預(yù)算年度重新考慮預(yù)算安排，意味著原有的權(quán)力分配格局必須發(fā)生變化，原有的政治平衡將被打破，這在公共部門幾乎是不可能的。政府預(yù)算案反映的是領(lǐng)導(dǎo)的政策偏好。因而，那些反映了高層領(lǐng)導(dǎo)政策偏好的預(yù)算建議更容易獲得通過(guò)。同時(shí)，支出部門編制的預(yù)算請(qǐng)求最重要接受立法機(jī)關(guān)的審查，立法機(jī)關(guān)審查的結(jié)果更多受到權(quán)力政治的影響，而不是遵循技術(shù)分析的結(jié)果。
