【摘要】 本文分析了我國公共預算超收現(xiàn)象常態(tài)化趨勢及超收規(guī)模不斷擴大的現(xiàn)狀，并在此基礎上對中央與地方政府的預算超收問題進行了比較研究。針對預算超過導致的預算約束力下降，以及超收向超支轉化的問題，本文認為我國預算超收問題與發(fā)達國家相比具有特殊性，長期來看還要從公共預算制度的建設上著手治理。
【關鍵詞】 公共預算 預算超收率 預算自由裁量
一、引言
近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展與公共財政改革的不斷深化，我國公共財政收入呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢?！?011年預算執(zhí)行情況和2012年預算報告草案》中的數(shù)據(jù)顯示，2011年我國公共財政收入103 740億元，同比增長24.8%，完成預算收入的115.8%。公共財政取得巨大成就的同時，公共預算執(zhí)行中常年出現(xiàn)的預算超收問題也日益引起人們的廣泛關注。
自1994年分稅制改革以來預算超收由偶然現(xiàn)象發(fā)展為連續(xù)多年出現(xiàn)，規(guī)模不斷擴大的態(tài)勢。2011年預算超收達到14 020億元，如此大的超收規(guī)模與超收常態(tài)化趨勢，對超收資金的使用及監(jiān)督提出了一系列挑戰(zhàn)，反映出我國存在預算約束軟化、公共預算體系尚不完善等問題。因此，有必要對我國的公共預算超收問題的現(xiàn)狀與產(chǎn)生原因進行分析，進而提出控制預算超收及合理使用超收預算資金的措施，以提高我國公共預算的科學性與約束力，增強我國預算的法治性，促進公共預算體系的不斷完善。
二、我國公共預算超收問題的現(xiàn)狀分析
公共預算是經(jīng)法定程序批準的，為實現(xiàn)國家職能所編制的國家年度基本財政收支計劃。公共預算超收額是預算收入增長的一部分，反映公共預算執(zhí)行中決算超出預算收入的絕對規(guī)模。通常用“預決算收入偏離度”即預算超收率來衡量超收與預算收入的相對比例，計算公式如下：
預算超收率（預決算收入偏離度）
=[決算收入-預算收入預算收入數(shù)]×100%。
1. 公共預算超收規(guī)模不斷擴大，呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢。從1994年分稅制改革至今，我國公共預算超收規(guī)模由1994年的458億元增加到2011年的14 020億元。公共預算超收額累計達51 485.55億元，尤其是2010年和2011年，預算超收額占財政增收的比重達到62.89%、67.93%，預算收入大幅超出預算計劃，如表1所示：
從相對規(guī)模來看，預算超收率居高不下，基本呈現(xiàn)擴大化趨勢：1994年分稅制改革至2011年年均預算超收率高達8%，2010年12.41%，2011年15.63%。這種整體趨勢說明我國公共預算超收已經(jīng)常態(tài)化。
2. 中央與地方預算超收情況比較。2007 ~ 2011年中央本級預算超收15 327億元，占全國預算超收的39%，地方預算超收24 239億元占全國預算超收的比重高達61%。地方預算超收規(guī)模明顯高于中央。
如圖1所示，從預算超收率的變化情況看，地方預算超收率明顯高于中央，中央年平均超收率僅為8.86%，而地方同期預算超收率為12.38%，高出中央近4個百分點。這反映出我國地方預算編制水平同中央存在一定差距，地方預算超收更加嚴重。
3. 我國公共預算超收問題的國際比較。公共預算作為政府的收支計劃，在編制與執(zhí)行中允許預決算之間存在差別，預算制度較完善的市場經(jīng)濟國家在預算執(zhí)行中同樣存在一定預決算收入的偏離，但就成熟的市場經(jīng)濟而言，公共預算連續(xù)多年大幅超收，并非預算運行的常態(tài)。以美國和澳大利亞為例，其預算超收情況如表2所示：
發(fā)達市場經(jīng)濟國家其預算編制水平較高，準確性較強。2007 ~ 2011年，美國預決算收入之間存在的差距較小，年均預算超收率僅為0.91%，且波動幅度較小。澳大利亞是預算管理最為發(fā)達的國家，其預算預測較為準確，2007 ~ 2011年預算超收率最高僅為1%，年均僅為0.09%。通過對美國、澳大利亞的分析可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達市場經(jīng)濟國家超收只是偶然現(xiàn)象，且規(guī)模較小。
我國公共預算超收幅度明顯高于發(fā)達國家，超收率的變動與發(fā)達國家相比也非常不穩(wěn)定。由此可見，我國預算超收問題較為突出，預算管理水平有待進一步提高。
三、我國公共預算超收問題的影響
在我國經(jīng)濟多年高速增長的背景下，公共預算超收有其必然性與合理性，在一定程度上可以大幅增加政府的可支配財力，有利于增強宏觀調(diào)控能力。但從長期來看，連續(xù)多年的大規(guī)模預算超收現(xiàn)象會導致新的問題的產(chǎn)生，公共預算超收資金使用監(jiān)督機制的不完善將削弱我國公共預算的約束性。
1. 公共預算超收降低了我國預算的約束力。公共預算作為約束政府行為，確保財政資金合理使用的重要工具，預算的編制執(zhí)行要遵循完整性、可靠性、法律性等原則?，F(xiàn)代預算的核心在于預算的責任問題，其發(fā)揮作用的首要條件在于強大的約束力。
而我國連續(xù)多年、大規(guī)模存在的預算超收削弱了預算的約束功能。首先，預算超收降低了對我國政府收入行為的控制力，為政府增加收入提供了自由操作空間，破壞了預算編制的完整性原則。其次，預算超收資金的不規(guī)范使用，將使政府的支出行為難以控制，削弱預算對政府支出的約束力。
2. 公共預算超收轉化為預算超支，增加我國財政運行的風險。預算超支是與我國公共預算超收現(xiàn)象并存的問題，預算超支是指決算支出超出預算支出的部分。計算公式如下：
預算超支率=[決算支出-預算支出預算支出]×100%。
目前，我國公共預算超收資金除了流入中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金外主要用于補充當年財政支出，從而轉化為超支。2011年我國公共預算超收額為14 020億元，其中補充中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2 638億元僅占超收額的18.8%。
圖2表明我國公共預算超收與超支之間存在同向變動關系，較高的預算超收率往往伴隨著較高的超支率。預算超收額與預算超支額之間的相關系數(shù)為0.97，二者存在高度的正相關關系，這證明二者之間存在“直通車”。
高速的預算收入增長支撐了預算支出的大幅增加，經(jīng)濟發(fā)展提供了物質(zhì)保障，但同時這種轉化也增加了我國財政運行的風險。預算超收轉化的超支最終要落實到各個行政事業(yè)單位的人員與項目支出上，而這些支出是帶有一定剛性的。公共預算的超收變化是不穩(wěn)定的，帶有很大彈性，難以準確預期。若預算收入不能完成，出現(xiàn)預算“短收”，則剛性需求的無限性與組織財政收入的不確定性將可能導致預算赤字大幅增加，帶來財政風險問題。這種剛性需求會對預算超收產(chǎn)生“倒逼機制”，迫使預算超收規(guī)模不得不擴大，以滿足已形成的新的剛性支出需求。
四、我國公共預算超收問題的成因分析
1. 我國經(jīng)濟連續(xù)多年的超預期高速增長與稅收征管效率的提高。經(jīng)濟決定財政，我國預算收入的高低最終取決于國民經(jīng)濟的發(fā)展水平。我國公共財政收入預算編制原則是“財政收入增幅略高于GDP的增幅”，實踐中往往是在GDP增速的基礎上，增加幾個百分點。2007 ~ 2011年GDP預期增長率都是8%，但同期GDP實際增長率為分別為11.4%、9.0%、8.7%、10.3%、9.2%，連續(xù)多年超預期增長，這在一定程度上影響預算收入預測的準確性，自然導致公共預算的連年超收。
此外，稅收征管效率的提高也是我國預算超收的重要推動因素。預算收入的實現(xiàn)主要源于稅收，隨著金稅工程的大規(guī)模實施，我國納稅環(huán)節(jié)逐漸規(guī)范化，提高了稅收征管效率。有學者認為1996 ~ 2005年稅收征管效率年均提高值9.6%，稅收征管效率提高每年促進稅收增長約4.1% ，因此，稅收征管效率的提高也是我國公共預算常年超收的重要因素。
2. 我國公共預算管理制度的不健全。在預算編制階段，中央政府及較高層級的政府在編制預算時為防止各級政府受收入壓力型政績考核評價體系影響，在公共收入預算執(zhí)行中層層加碼收入指標，往往在確定公共預算收入增長目標時，不得不降低預算收入增長目標，使得收入預算的執(zhí)行結果經(jīng)各級政府分解升級后恰好處于預測的收入增幅期望區(qū)間內(nèi)。這種財政收入壓力型政績評價體系導致預算編制中產(chǎn)生“倒推型”的收入預算預測機制，在預算編制階段人為地低估了預算收入，預留了預算超收的空間，加劇了我國公共預算的超收問題。
在現(xiàn)行預算執(zhí)行階段，一方面，預算作為政府的收入計劃，層層分解到各級財稅部門后，就成為了各級財稅部門必須完成的預算目標。另一方面，預算法規(guī)定“預算收入征收部門，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應征的預算收入，不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應征的預算收入”卻沒有規(guī)定對超收的限制，各級財稅部門在預算執(zhí)行中必須依法治稅，依據(jù)現(xiàn)行財稅體制如數(shù)征收。如此一來，預算的計劃性、法律性與現(xiàn)行財稅體制間的差距，為預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的超收創(chuàng)造了制度空間。
在公共預算監(jiān)督階段，我國各級人大行使預算監(jiān)督權存在種種制度缺陷，難以制約公共預算超收。尤其是，我國《預算法》并未對預算超收的使用作出明確規(guī)定，實際預算執(zhí)行中超收直接轉化為超支。預算超收的使用實行通報制或報告制，其使用安排由政府自行決定，只需將結果報告人大，不需要人大事前審批。政府對預算超收的自由裁量權較大，使預算超收存在脫離預算監(jiān)督的可能性。各級政府可以通過故意少安排預算收入，再通過預算超收收入來安排一些人大可能不同意的預算支出項目。公共預算監(jiān)督階段對預算超收監(jiān)督的缺失，使我國預算超收問題難以得到治理，甚至刺激了對預算超收的追求。
3. 地方政府對自由裁量預算最大化的追求。我國公共預算超收問題長期大規(guī)模存在，除了我國預算編制水平的相對落后，預算管理體制不健全、經(jīng)濟的超預期增長等原因外，更深層次的原因在于公共預算執(zhí)行中形成了追求預算超收的內(nèi)在動力，即政府對自由裁量預算最大化的追求。
根據(jù)尼斯坎南官僚預算最大化理論的修正模型，在編制收入預算的過程中，政府可能會為薪金、津貼、公眾聲譽、權力的最大化而故意低估財政預算收入，產(chǎn)生追求預算超收的動力。我國地方政府對預算超收擁有較大的自由裁量權，出于政績、聲譽等考慮，預算超收成為了地方政府主觀追求的目標。如山西省大同市2009年下發(fā)《財政收入超收獎勵辦法的通知》，對財稅部門完成收入任務進行獎勵，“各部門實現(xiàn)財政總收入每超1%，再獎勵20萬元”。該辦法還將獎勵細化到個人，“超收3%至6%，可獎勵主要責任人10 000元，超收額達到或超過6%，獎勵主要責任人25 000元”。同樣的獎勵措施在北京、寧波等發(fā)達地區(qū)也存在。地方政府為了地方利益，對預算超收最大化的追逐和對自由裁量權的不當使用，無疑使我國預算超收問題日益嚴重。
五、治理我國公共預算超收問題的政策建議
隨著市場經(jīng)濟體制完善，一次性、偶然性增收因素的減少及預算收入預測與編制水平的提高，預算超收現(xiàn)象將逐步減少。因此，治理我國公共預算超收問題根本上應從完善我國預算管理體制、增強預算的約束力著手，約束政府的預算自由裁量權，消除現(xiàn)行預算體制下對預算超收的主觀追求。
1. 完善我國預算法律制度，彌補預算超收的管理漏洞。預算超收治理在于維護預算的約束力和執(zhí)行力，保證預算的法律性。首先規(guī)范預算編制程序，政府部門應實事求是的向人大提交預算，不應擔心由于經(jīng)濟周期波動導致“短收”，影響政績，而人為低估預算收入，允許存在預算“短收”時通過預算調(diào)整進行處理。其次，保障預算超收收入的規(guī)范使用。預算法應明確規(guī)定預算超收的使用程序，將事后“報告制”，改為事前審批制，同時指明預算超收資金的使用方向，限制政府對預算超收的自由裁量權。
2. 加強人大的監(jiān)督功能，完善公共預算超收的監(jiān)督機制。人大對預算超收的監(jiān)督應主要加強對預算超收使用的合理性與有效性的監(jiān)督。事前審查預算超收資金的使用方向與規(guī)模，如規(guī)定年預算超收用于民生等方向，事后對超收的使用情況進行績效考核。此外，還可以嘗試建立超收資金的專門附屬預算和專項審計監(jiān)督體系，對預算超收進行專項審計監(jiān)督，提高預算超收資金的使用效率。
3. 改革收入壓力型的政績評價機制。收入壓力型的政績評價機制將預算超收與財稅部門和個人的績效相關聯(lián)即收入人完成越多獎勵越多，導致政府尤其是財稅部門產(chǎn)生了追求超收的動力。事實上，財稅部門超收破壞了預算的約束性，但這種行為卻得到獎勵，不符合公共財政的要求。因此，應當改革目前的政績評價機制，弱化收入在考核中的比重，逐步取消超收與績效之間的聯(lián)系，消除財稅部門為政績考慮追求預算超收的動力，使預算管理逐步規(guī)范。
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【作 者】
李艷賓
【作者單位】
（天津財經(jīng)大學經(jīng)濟學院 天津 300222）
