【摘要】“財政懸崖”表面是對形如懸崖狀財政支出曲線的描述，其反映的本質(zhì)是財政政策問題。財政政策從產(chǎn)生、決策、執(zhí)行到實現(xiàn)目標(biāo)，需要經(jīng)歷一段較長的時間，體現(xiàn)了財政政策應(yīng)用的局限性，財政理論稱之為財政政策時滯。本文從財政政策時滯的角度對“財政懸崖”問題進(jìn)行了研究。
【關(guān)鍵詞】財政政策 時滯 財政懸崖
“財政懸崖”（Fiscal Cliff）一詞由美聯(lián)儲主席伯南克在2012年2月7日的國會聽證會上首次提出，用以形容在2013年1月1日這一“時間節(jié)點(diǎn)”上，若自動削減赤字機(jī)制啟動，會使政府財政開支被迫突然減少，財政支出曲線看上去狀如懸崖，故得名“財政懸崖”。“財政懸崖”是當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下美國特有的現(xiàn)象，由于美國經(jīng)濟(jì)在全球的重要地位，2012年全球都在圍繞著美國“財政懸崖”問題進(jìn)行討論，學(xué)者們或出于對經(jīng)濟(jì)的堪憂，或指向美國的政黨政治，鮮有圍繞財政政策本質(zhì)問題展開研究。本文從財政政策時滯角度分析“財政懸崖”問題，以期揭示該現(xiàn)象背后的本質(zhì)問題。
一、財政政策時滯的概念
財政政策是政府為了達(dá)到預(yù)定目標(biāo)而確定的財政策略，是政府經(jīng)濟(jì)活動的具體表現(xiàn)之一，也是政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策組成之一，通過財政收支具體活動來貫徹實施。
作為政府主導(dǎo)的政策之一，財政政策同其他政策一樣，從政策的擬訂、產(chǎn)生、組織實施，直到對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等發(fā)生影響，都會有一個較長的過程，我們稱之為政策時滯。
財政政策時滯是財政政策局限性之一，理論界對財政政策時滯分類有兩種觀點(diǎn)，即“三點(diǎn)論”和“四點(diǎn)論”。所謂“三點(diǎn)論”是指將財政政策時滯分為認(rèn)識時滯、行動時滯和效果時滯。所謂“四點(diǎn)論”是指將財政政策時滯分為認(rèn)識時滯、決策時滯、執(zhí)行時滯和效應(yīng)（作用）時滯。從現(xiàn)有觀點(diǎn)賦予的內(nèi)容來看，對認(rèn)識時滯和決策時滯（也即“三點(diǎn)論”的“行動時滯”）的認(rèn)識是一致，主要區(qū)別在于“四點(diǎn)論”觀點(diǎn)將“三點(diǎn)論”觀點(diǎn)的“效果時滯”進(jìn)行了細(xì)化，再分為“執(zhí)行時滯”和“效應(yīng)（作用）時滯”。筆者將財政時滯分為認(rèn)識時滯、決策時滯、執(zhí)行時滯、效應(yīng)時滯四個階段：
1． 財政政策的認(rèn)識時滯。從經(jīng)濟(jì)形勢變化要求政府制定相應(yīng)政策進(jìn)行應(yīng)對到政府認(rèn)識到必須采取措施進(jìn)行調(diào)控的時間，是財政政策的認(rèn)識時滯，即政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢決定采取財政政策干預(yù)的過程時間。政府采取財政政策進(jìn)行干預(yù)，必須基于當(dāng)時所處的經(jīng)濟(jì)形勢。對經(jīng)濟(jì)形勢的研判，取決于經(jīng)濟(jì)活動數(shù)據(jù)的統(tǒng)計結(jié)果、經(jīng)濟(jì)活動中存在的突出問題（如美國金融危機(jī)、債務(wù)危機(jī)、財政懸崖）等。
經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計本身有時間滯后性。不管是按月度、季度，還是按年度為周期進(jìn)行計算，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生必然在月度末、季度末及年度末之后。況且，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)有時并不能及時反映經(jīng)濟(jì)變動的趨勢，在經(jīng)濟(jì)上升或下降的早期，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)各指標(biāo)指標(biāo)之間并非一致，甚至有矛盾信號產(chǎn)生。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢的數(shù)據(jù)指標(biāo)在不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境和運(yùn)行周期，可比性差異不同，增加了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢的研判難度。
突出問題的出現(xiàn)，一般伴隨某個經(jīng)濟(jì)“導(dǎo)火索”。如“財政懸崖”問題的“導(dǎo)火索”，源于伯南克的一句話。如果“導(dǎo)火索”沒有產(chǎn)生，政府也許沒有深刻認(rèn)識問題的嚴(yán)重性，或者不愿意把問題的嚴(yán)重性暴露在公眾面前。政治家們出于政治利益考量，在相關(guān)利益集團(tuán)干預(yù)下，面對經(jīng)濟(jì)形勢不一定會及時啟動政策干預(yù)程序。
2． 財政政策的決策時滯。政府確定準(zhǔn)備采取財政政策進(jìn)行調(diào)控到進(jìn)一步明確政策調(diào)控目標(biāo)、選擇調(diào)控工具、制訂調(diào)控政策并形成調(diào)控方案的時間，是財政政策的決策時滯，也即財政政策措施出臺的過程時間。
面對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢，政府雖有政策干預(yù)意愿，但基于政治利益考量，在政策工具運(yùn)用和措施選擇中會產(chǎn)生分歧。如何改變稅收和政府支出，政府內(nèi)部和社會各界會產(chǎn)生不同的觀點(diǎn)。如面對經(jīng)濟(jì)衰退，財政政策既可以選擇增加政府支出，也可以選擇減少稅收，或者兩者同時選擇，以刺激經(jīng)濟(jì)增長。即使政策方案得到擬訂，一些國家還要經(jīng)過國會形成法案，在政黨之間進(jìn)行博弈。從該角度而言，西方國家政府的決策時滯或許是財政政策時滯中的最長的。
3． 財政政策的執(zhí)行時滯。從財政政策開始組織實施到市場經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)行為變化，從而導(dǎo)致政府收支水平和結(jié)構(gòu)變化的過程時間，是財政政策的執(zhí)行時滯。
新出臺的財政政策包含了若干政策工具的運(yùn)用，由財政、稅務(wù)及其他部門配合實施，并不會立即自動生效。微觀經(jīng)濟(jì)主體對政府各部門執(zhí)行的財政政策反應(yīng)需要一個過程，適應(yīng)政策變動后的效果，才能決定改變自身收支政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整。每個微觀經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)果的綜合，才能顯現(xiàn)出財政政策的效應(yīng)。
4． 財政政策的效應(yīng)時滯。財政政策從市場經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)行為變化到影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行各環(huán)節(jié)指標(biāo)等宏觀調(diào)控目標(biāo)實現(xiàn)的過程時間，是財政政策的效應(yīng)時滯。
政府采用不同的政策工具，政策效應(yīng)是不一樣的，效應(yīng)時滯也是長短有別的。一般情況下，政府選擇財政支出政策工具比財政收入政策工具效應(yīng)時滯要長。政府采用財政支出政策進(jìn)行調(diào)控，支出的投入方向、項目的確定、方案的產(chǎn)生、支出程序的規(guī)劃等都需要重新確定時間，對市場經(jīng)濟(jì)主體影響時間也隨之拉長。政府采用財政收入政策如稅收政策進(jìn)行調(diào)控，市場經(jīng)濟(jì)主體對稅收政策敏感度強(qiáng)，針對政策調(diào)整重新決策時間迅速，政策效應(yīng)傳導(dǎo)時間相對較短。
因此，鑒于財政政策時滯存在于政策從產(chǎn)生到轉(zhuǎn)型的各個階段，政府在調(diào)整財政政策時，一定要提高工作效率，從國家利益、百姓利益出發(fā)，縮短政策時滯，減少政策時滯對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控的影響。
二、“財政懸崖”問題綜述
1. “財政懸崖”牽涉的問題。如下表所示，“財政懸崖”主要牽涉四個問題：（1）《經(jīng)濟(jì)增長與稅收減免協(xié)調(diào)法案》中稅收減免措施到期。為了刺激經(jīng)濟(jì)增長，小布什在2001年就任美國總統(tǒng)當(dāng)年，頒布了《經(jīng)濟(jì)增長與稅收減免協(xié)調(diào)法案》，將最高39.6%的所得稅稅率降低到35%；2002年將資本利得稅稅率從20%降到15%，并將對股息征收的個人所得稅稅率從35%降到15%；減稅期間均為10年。因2008年金融危機(jī)影響，2009年繼任的奧巴馬總統(tǒng)將減稅時間延長至2012年。
（2）薪資稅減稅政策到期。為刺激消費(fèi)，奧巴馬總統(tǒng)頒布了薪資稅減稅政策，自2011年起將薪資稅從6.2%下調(diào)至4.2%，即2%的薪資稅減免政策，經(jīng)過一次延期后，至2012年底到期。
（3）失業(yè)救濟(jì)金計劃的延長期到期。在頒布薪資稅減稅政策同時，出臺失業(yè)救濟(jì)金計劃，經(jīng)過一次延期后，至2012年底到期。
（4）啟動自動削減赤字機(jī)制。2011年8月到期的債務(wù)規(guī)模超過當(dāng)時的14.3萬億美元上限，國會圍繞提高債務(wù)上限問題達(dá)成一項削減聯(lián)邦政府赤字的妥協(xié)方案。該方案分兩部分執(zhí)行：第一部分要求在10年內(nèi)削減赤字9 170億美元，同時將公共債務(wù)上限提高9 000億美元，該項內(nèi)容已經(jīng)啟動；第二部分是在國會成立一個“超級委員會”，在2011年11月23日前就第二部分債務(wù)上限以及削減1.2萬億美元以上赤字的具體內(nèi)容提出建議?！俺壩瘑T會”未能如期達(dá)成妥協(xié)方案，致使在2013年將啟動自動削減赤字機(jī)制。
以上問題若未得到及時解決，將導(dǎo)致美國財政支出驟然減少，同時伴隨稅收優(yōu)惠到期使財政收入增加，不僅約束政府支出行為，還與美國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢的政策調(diào)整相矛盾。
2. “財政懸崖”的經(jīng)濟(jì)影響?！柏斦已隆眴栴}若真正變?yōu)楝F(xiàn)實，不僅拖累美國經(jīng)濟(jì)，還將給世界經(jīng)濟(jì)帶來負(fù)面沖擊。
對美國經(jīng)濟(jì)的影響：據(jù)估算，“財政懸崖”所有措施涉及約6 000億美元，約占美國國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.8%，對2%左右增速的美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇而言，是巨大的拖累?！柏斦已隆眴栴}將帶來政府財政收支的巨大變化及政府公共政策的改變，會沖擊市場主體的經(jīng)濟(jì)行為?！柏斦已隆眴栴}將導(dǎo)致美國因為財政政策的不確定性增加債務(wù)違約風(fēng)險，主權(quán)信用評級有再次遭到調(diào)低的風(fēng)險，沖擊市場投資者信心?！柏斦已隆眴栴}導(dǎo)致政府削減財政赤字，財政狀況大幅度緊縮致使企業(yè)推遲招聘和投資，失業(yè)率有再次攀升至8%的風(fēng)險。
對世界經(jīng)濟(jì)的影響：“財政懸崖”對于美國經(jīng)濟(jì)的沖擊將波及其他國家，拖累全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。美國經(jīng)濟(jì)的波動，導(dǎo)致國際流動性避險意愿增強(qiáng)，避險資金的大幅度轉(zhuǎn)移將加劇世界金融的動蕩，增加世界經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。
3. “財政懸崖”的初步解決。隨著美國總統(tǒng)在2013年1月3日簽署了之前眾議院通過的旨在避免“財政懸崖”危機(jī)的議案，標(biāo)志著理論界爭論近1年的“財政懸崖”問題得以初步解決，危機(jī)得以暫時緩解。達(dá)成協(xié)議的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下三個方面：①2013年起，對個人收入40萬美元以上、家庭收入45萬美元以上的“富人階層”，對應(yīng)的最高邊際稅率將從2012年的35%上升至39.6%，低于上述收入水平的群體稅率保持不變。②失業(yè)救濟(jì)金計劃延長一年。③自動削減財政開支機(jī)制將推遲兩個月啟動。
從協(xié)議內(nèi)容看，暫時避過了總額超過6 000億美元的增稅減支措施，從理論上說為避免美國經(jīng)濟(jì)“墜崖”提供一次緩沖。
4. “財政懸崖”的后續(xù)問題?！柏斦已隆蔽C(jī)涉及的幾個問題中，并未在已達(dá)成協(xié)議中體現(xiàn)的內(nèi)容有：①資本利得稅稅率問題?！督?jīng)濟(jì)增長與稅收減免協(xié)調(diào)法案》中提及的資本利得稅稅率將從15%回到20%。②股息個人所得稅問題?！督?jīng)濟(jì)增長與稅收減免協(xié)調(diào)法案》中提及的對股息征收個人所得稅稅率將從15%回到35%。③薪資稅減稅問題。薪資稅減稅政策將結(jié)束，薪資稅稅率將從4.2%回到6.2%。
這些稅收優(yōu)惠政策的到期，意味著涉及的稅收將回歸原來的稅率進(jìn)行征收，由此也將形成一些負(fù)面影響：一是稅收優(yōu)惠政策的結(jié)束，將大幅度增加政府的財政收入，與目前經(jīng)濟(jì)形勢和政府所實施的其他政策如貨幣政策背道而馳，沖抵了包括財政政策本身在內(nèi)的所有政策效應(yīng)。二是資本利得稅和股息稅稅率的回歸，較之以前有較大幅度提高，增加企業(yè)與個人收入的稅收成本，可能刺激企業(yè)和個人進(jìn)行資本轉(zhuǎn)移或直接移民。三是薪資稅稅率2%優(yōu)惠的取消，意味著工薪階層繳納的社會保障稅在過去兩年基礎(chǔ)上將大幅度提高，普通美國人的工資將相應(yīng)縮水，導(dǎo)致消費(fèi)支出減少。
更為重要的是，為解決“財政懸崖”危機(jī)所達(dá)成的臨時協(xié)議，回避了削減政府開支、債務(wù)上限等棘手問題，沒有提出社會福利和稅制改革等中長期財政整頓的方案。2013年2月份若不能妥善解決16.4萬億美元的債務(wù)上限問題，美國政府將被迫違約，其對美國及世界經(jīng)濟(jì)的危害將比“財政懸崖”問題本身更嚴(yán)重。
三、“財政懸崖”中的財政政策時滯分析
美國“財政懸崖”所涉及的四個問題，其政策前后時間跨度11年，很多政策還進(jìn)行了反復(fù)延期，從而使“財政懸崖”危機(jī)集中在2013年爆發(fā)。從政策的出臺時間、執(zhí)行時間、結(jié)束時間、延長執(zhí)行時間、危機(jī)解決的過程、對經(jīng)濟(jì)影響的時間與效果等等方面，充分反映了財政政策的時滯問題。
1. “財政懸崖”危機(jī)中的認(rèn)識時滯?！柏斦已隆蔽C(jī)中，從經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計過程及反映經(jīng)濟(jì)形勢狀況，迫使政府決定采取財政政策應(yīng)對措施的時滯是必然存在的。但是，“財政懸崖”危機(jī)的認(rèn)識時滯主要是由美國政黨利益決定的?！柏斦已隆眴栴}的“導(dǎo)火索” 源于伯南克的那句話，但無論這句話說與不說，“財政懸崖”問題是客觀存在的，政府必須要采取措施應(yīng)對。政治家們出于政治利益考量（如2012是大選之年），未及時啟動政策干預(yù)程序，兩個政黨都不愿意把問題的嚴(yán)重性暴露在公眾面前，延長了政策認(rèn)識時滯。
由于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀性和不可預(yù)期性、政客們基于利益考量、對“財政懸崖”認(rèn)識不足造成從問題產(chǎn)生到?jīng)Q定政策干預(yù)而形成的時間，就是“財政懸崖”危機(jī)的認(rèn)識時滯。2. “財政懸崖”危機(jī)中的決策時滯?！柏斦已隆眴栴}的本質(zhì)是在經(jīng)濟(jì)不景氣背景下美國政治體制和決策機(jī)制存在的效率問題。美國歷來黨派斗爭尖銳激烈，不斷使財政政策決策問題上升為政黨之間的斗爭，其根源是美國政黨利益角逐與策略博弈。
政府提出的“財政懸崖”中涉及的所有財政法案，都需要國會參、眾兩院反復(fù)爭論、修改才能通過，經(jīng)歷時間很長，最后是政黨利益博弈的結(jié)果。
“財政懸崖”期限迫使民主黨和共和黨在跌落懸崖前妥協(xié)，結(jié)果差點(diǎn)失敗。避免“財政懸崖”的協(xié)商過程中，共和黨主張削減政府開支，民主黨主張對富人增稅，再度凸顯了兩黨在賦稅和支出上的立場差距。
從美國政府與國會、民主黨與共和黨認(rèn)識到必須解決“財政懸崖”問題開始，到歷經(jīng)反復(fù)談判、政策爭論，再到妥協(xié)方案的出臺生效，構(gòu)成了“財政懸崖”危機(jī)的決策時滯。
3. “財政懸崖”危機(jī)中的執(zhí)行時滯?！柏斦已隆蔽C(jī)的執(zhí)行時滯從廣義來講，是“財政懸崖”涉及首項財政政策執(zhí)行開始到后續(xù)危機(jī)解決需要的時間；從狹義來講，是“財政懸崖”妥協(xié)方案出臺到后續(xù)危機(jī)解決需要的時間?！柏斦已隆蔽C(jī)的時滯由以下原因造成：
一是執(zhí)行時間的不穩(wěn)定性。從“財政懸崖”涉及的財政政策來看，所有政策都進(jìn)行了延期，部分政策如失業(yè)救濟(jì)金計劃還進(jìn)行了多次延期。政府和國會之間即使就每項政策形成了一致意見，但執(zhí)行時間的不穩(wěn)定，也會加劇執(zhí)行難度，增加了執(zhí)行時滯。
二是執(zhí)行部門涉及范圍廣。“財政懸崖”各項工作涉及財政、稅務(wù)、央行、社保、國防等諸多部門，執(zhí)行過程中難免會有推脫問題。
三是執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜性?！柏斦已隆敝凶钤缲斦咦?001年開始，期間美國政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化。從政治環(huán)境來說，經(jīng)歷了三屆政府執(zhí)政，遭受了“9.11”恐怖事件沖擊，發(fā)動了阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭等干預(yù)其他國家的活動；從經(jīng)濟(jì)環(huán)境來說，經(jīng)歷了金融危機(jī)、次貸危機(jī)、債務(wù)危機(jī)等經(jīng)濟(jì)動蕩。執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜，增加了財政政策的執(zhí)行時滯。
4. “財政懸崖”危機(jī)中的效應(yīng)時滯?！柏斦已隆北砻娣从车氖侵С鰷p少形成的曲線，實質(zhì)反映的是政策的緊縮性，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢背道而馳，增加了政策的效應(yīng)時滯?！柏斦已隆钡乃膫€問題總的來說包含了兩項收入政策和兩項支出政策。
收入政策時滯：《經(jīng)濟(jì)增長與稅收減免協(xié)調(diào)法案》兩項收入政策，前后歷經(jīng)十余年時間，三屆政府執(zhí)行，一次延期，面臨經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜，延緩了政策效應(yīng)。
支出政策時滯：兩項支出政策中，削減政府開支機(jī)制明確，未來十年內(nèi)削減國防等安全開支和國內(nèi)其他項目政府開支1.2萬億美元。未來十年政策效應(yīng)影響，拖累時間長，涉及面大。另一項失業(yè)救濟(jì)計劃，基于美國政治制度和政黨利益，計劃仍在不斷進(jìn)行調(diào)整和延期。
總之，此次“財政懸崖”危機(jī)的臨時解決，只是就個人或家庭年收入超過一定基數(shù)恢復(fù)最高稅率征稅、失業(yè)救濟(jì)支出措施短暫延期，隨著政府削減支出、債務(wù)上限解決方案分歧的到來，“財政懸崖”危機(jī)的初步協(xié)議對經(jīng)濟(jì)增長的大部分抑制影響逐步削弱，財政政策時滯問題還將長期困擾美國經(jīng)濟(jì)。
四、財政政策時滯的本質(zhì)認(rèn)識
1． 財政政策時滯影響政策效用的發(fā)揮。財政政策是逆經(jīng)濟(jì)風(fēng)向而產(chǎn)生的，目的是熨平經(jīng)濟(jì)波動。然而，財政政策時滯卻影響了財政政策效用的發(fā)揮，有時會造成經(jīng)濟(jì)波動時間拉長，經(jīng)濟(jì)波動幅度拉大，延緩了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策效用。
2． 財政政策時滯不可避免只可縮減。財政政策時滯作為一種政府政策時滯類型，無論是怎么產(chǎn)生、執(zhí)行的，其時滯是必然存在的，任何政府都不可能消除財政政策時滯。然而，受一國政治經(jīng)濟(jì)體制、法律制度、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，財政政策時滯是可以縮減的。
3． 財政政策時滯的關(guān)鍵內(nèi)容是決策時滯。財政政策類型的選擇、工具的運(yùn)用、目標(biāo)的實現(xiàn)，關(guān)鍵在財政政策的決策。這些內(nèi)容是構(gòu)成財政政策決策時滯的主要原因。財政政策的決策起到承上啟下的關(guān)鍵作用，財政政策決策的結(jié)果直接影響到執(zhí)行時滯、效應(yīng)時滯。因此，財政政策時滯的關(guān)鍵內(nèi)容是決策時滯。
4． 財政政策時滯縮減程度因政治制度而異。在不能改變現(xiàn)有政治制度情況下，要最大限度縮減財政政策時滯，需要利益集團(tuán)各方共同制定一個符合效率標(biāo)準(zhǔn)的政策生成機(jī)制。當(dāng)然，市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)達(dá)程度在縮減財政政策時滯方面也發(fā)揮著很大作用。
5． 財政政策時滯問題的解決不是孤立的?？s減財政政策時滯，關(guān)鍵對象是財政政策問題本身，但卻不是唯一對象。換而言之，財政政策時滯問題解決不是孤立的，財政政策需要與另一項宏觀調(diào)控政策——貨幣政策協(xié)調(diào)以及國家產(chǎn)業(yè)政策等其他政策相適應(yīng)。
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【作 者】
李國輝
【作者單位】
（浙江經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 杭州 310018）
