【摘要】征收環(huán)境稅是解決環(huán)境污染問題的重要手段，“十二五”期間開征環(huán)境稅勢在必行。本文試從課稅對象、稅負轉(zhuǎn)嫁、計征標(biāo)準(zhǔn)等方面對環(huán)境稅的性質(zhì)進行界定，以期對中國環(huán)境稅的開征問題能有所幫助。
【關(guān)鍵詞】能源環(huán)境稅 行為稅 從價稅 特定目的稅 地方稅
改革開放三十多年來，在我國經(jīng)濟高速、持續(xù)增長的同時，高耗能、高排放、高污染行業(yè)也快速增長，導(dǎo)致我國出現(xiàn)嚴重的環(huán)境污染。目前我國二氧化碳排放量已經(jīng)超過美國位居世界第一，二氧化硫排放量世界第一，而以懸浮微粒排名的世界污染最嚴重的20座城市里我國有13座。能源資源耗竭與生態(tài)環(huán)境污染逐漸成為我國經(jīng)濟進一步發(fā)展的瓶頸，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟增長之間的尖銳矛盾以及如何協(xié)調(diào)成為我國經(jīng)濟下一步發(fā)展必須要解決的突出問題。
目前，世界各國尤其是歐洲一些發(fā)達國家逐漸開始了環(huán)境稅征收實踐，并且取得了治理環(huán)境的效果，我國政府也已經(jīng)計劃在“十二五”期間開征環(huán)境稅。但是在開征環(huán)境稅前應(yīng)該對環(huán)境稅的性質(zhì)進行界定，只有把環(huán)境稅的性質(zhì)界定清楚，才能在開征環(huán)境稅時有一個清晰的認識，在制定環(huán)境稅要素內(nèi)容時才能具有針對性，而現(xiàn)有文獻在談到環(huán)境稅性質(zhì)時大都是零散的、一帶而過，沒有對其進行系統(tǒng)的歸納總結(jié)。本文在現(xiàn)有文獻的研究基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際情況，嘗試從課稅對象、稅負轉(zhuǎn)嫁、計征標(biāo)準(zhǔn)、價稅關(guān)系、使用方向以及收入歸屬等方面對環(huán)境稅的性質(zhì)進行界定。
一、環(huán)境稅應(yīng)該屬于行為稅
OECD將環(huán)境稅定義為政府征收的具有強制性、無償性，針對特別的與環(huán)境相關(guān)稅基的任何稅收。而一般對環(huán)境稅的定義都會認為環(huán)境稅是對企業(yè)等污染行為或者污染物征收的稅。從各國實踐來看，環(huán)境稅的開征也主要是針對污染排放行為與造成污染的產(chǎn)品征稅，所以按照課稅對象來劃分，環(huán)境稅應(yīng)該屬于產(chǎn)品稅或者是行為稅。至于資源稅與環(huán)境稅的交叉重疊，現(xiàn)有觀點認為，從廣義環(huán)境稅的范圍看，資源稅是應(yīng)該從屬于環(huán)境稅的。
從本質(zhì)上講，環(huán)境稅的開征本意就是為了通過征稅來改變納稅人的行為選擇，通過增加納稅人的生產(chǎn)成本，將污染行為造成的外部成本內(nèi)化到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，進而調(diào)節(jié)納稅人的行為方式。從這個角度看，環(huán)境稅本身應(yīng)該屬于行為稅。但是，由于污染行為導(dǎo)致的污染物成本核定比較困難，對征管的技術(shù)要求比較高，很多國家在征收環(huán)境稅時都選擇了會產(chǎn)生污染物的中間投入品，比如對汽油征稅而不是對汽油消費過程中的污染物征稅，所以將其歸入到商品稅也有一定的道理。不過，即使是對造成污染的相關(guān)產(chǎn)品征稅，也是由于在開采或消費這些物品時會產(chǎn)生環(huán)境污染的行為，從本質(zhì)上講，也是對污染行為征收的一種稅，所以將環(huán)境稅界定為行為稅應(yīng)該更可取。
二、環(huán)境稅應(yīng)該屬于從價稅
環(huán)境稅具有十分廣泛的征稅范圍，其中最主要的包括對污染物和污染產(chǎn)品的征收，對生產(chǎn)消費環(huán)境排放的污染物征收需要按照排放污染物的數(shù)量從量計征，而對會造成污染的中間產(chǎn)品征收則按產(chǎn)品價值實行從價計征。從廣義的環(huán)境稅定義看，現(xiàn)行的資源稅和消費稅中的相關(guān)稅目都應(yīng)該包含其中，而資源稅與消費稅中的汽油、柴油都實行了從量計征，盡管2011年11月1日對原油和天然氣資源稅實行了從價計征，但占中國能源消費結(jié)構(gòu)70%的煤炭仍然從量計征。從以上分析可以發(fā)現(xiàn)，由于環(huán)境稅征收范圍非常廣泛，從量計征與從價計征都是可行的計稅方式。不過，雖然在比較靜態(tài)分析中，從量稅與從價稅會產(chǎn)生相同的稅收水平，但是在動態(tài)的霍特林均衡模型下，在一個相同的均衡路徑中，穩(wěn)定的從價稅比從量稅會產(chǎn)生更多的稅收收入。
所以，結(jié)合我國實際情況，環(huán)境稅從價計征仍然是比較可行的選擇。開征環(huán)境稅需要較高的技術(shù)水平，主要是因為核定污染物的數(shù)量比較困難，核定各種污染物排放的數(shù)量不像能源資源銷售數(shù)量那么容易，如果能按照能源中間產(chǎn)品消耗中產(chǎn)生的污染數(shù)量進行換算，那么對能源資源按其價值從價計征也許就是征收成本最低的可選方案。所以，環(huán)境稅應(yīng)該定位于從價稅而不是從量稅。
三、環(huán)境稅應(yīng)該屬于特定用途稅
在已有的相關(guān)文獻中談到環(huán)境稅時大部分都認為應(yīng)該?？顚Ｓ?，將環(huán)境稅收入用于環(huán)境污染治理方面，而這也是環(huán)境稅開征的初衷。由于環(huán)境稅的征收會加重企業(yè)生產(chǎn)成本，尤其是一些能源礦產(chǎn)企業(yè)，而能源礦產(chǎn)資源屬于中間投入產(chǎn)品，生產(chǎn)成本的增加會導(dǎo)致這些企業(yè)通過提高產(chǎn)品價格的方式將稅負轉(zhuǎn)嫁給下游環(huán)節(jié)，直到最終消費環(huán)節(jié)?；诖?，環(huán)境稅在很多國家開征時都遇到了不少政治阻力，直到今天，諸如綠色稅收改革比較成熟的丹麥等國，仍然有很多民眾對政府開征環(huán)境稅抱有懷疑的態(tài)度，而民眾懷疑的恰恰是環(huán)境稅收入的使用方向，因為民眾不相信政府會真正地把環(huán)境稅用于環(huán)境污染的治理方面。從這個方面講，政府應(yīng)該公開預(yù)算制度，讓民眾知曉環(huán)境稅收入的使用方向，真正做到專款專用，所以環(huán)境稅應(yīng)該屬于特定用途稅。
但是，環(huán)境稅雙重紅利理論認為，開征環(huán)境稅在控制污染、改善環(huán)境、取得“綠色紅利”的同時，還可以利用其收入降低現(xiàn)行稅收制度對資本和勞動產(chǎn)生的扭曲，實現(xiàn)國民生產(chǎn)總值的持續(xù)增長。對于環(huán)境稅的征收是否具有“雙重紅利”到目前由于沒有令人信服的實證而仍然備受爭議，但是如果要產(chǎn)生環(huán)境稅“雙重紅利”，那么就必須將環(huán)境稅收入用于減少其他對資本與勞動的稅收上，加重對污染等的稅收負擔(dān)。也就是說，要實現(xiàn)環(huán)境稅的“雙重紅利”效應(yīng)，環(huán)境稅就不能?？顚Ｓ?，而是要用于可以產(chǎn)生其他有利于減輕稅制扭曲，有利于實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長的方面，所以環(huán)境稅應(yīng)該屬于一般稅而不是特定用途稅。
結(jié)合我國目前的實際情況，開征環(huán)境稅是一個系統(tǒng)工程，目前最適宜的途徑是將已經(jīng)成熟的排污收費改為排污稅，而排污收費本身是?？顚Ｓ玫模蛟S是因為我國當(dāng)前污染治理中遇到的比較大的問題就是資金來源不足。我國要開征環(huán)境稅先不需要考慮環(huán)境稅是否具有“雙重紅利”效應(yīng)，而是要解決地方污染治理中的經(jīng)費問題，所以我國開征的環(huán)境稅應(yīng)該屬于特定用途稅，應(yīng)該具有?？顚Ｓ锰卣鳌?br />
四、環(huán)境稅應(yīng)該屬于地方稅
對于環(huán)境稅的收入歸屬，現(xiàn)有文獻大多認為應(yīng)該屬于地方稅，但也有人認為應(yīng)該是中央和地方共享稅。確定環(huán)境稅應(yīng)該屬于哪一級政府所有事實上是確定財權(quán)在各級政府間如何劃分的問題，而財權(quán)的劃分必須與事權(quán)的劃分相匹配。環(huán)境由于具有非排他性和非競爭性，屬于典型的公共物品，因此治理環(huán)境污染這一提供公共物品的責(zé)任必須交給政府。但是，由于治理污染的受益范圍不同，所以這一事權(quán)的劃分也就不同，如果污染治理的受益范圍僅限于某一地區(qū)，那么就應(yīng)該將這一事權(quán)劃歸地方政府，如果污染治理的受益范圍涵蓋全國或者在許多區(qū)域具有外溢性，就應(yīng)該將其劃歸中央政府。
而就我國目前情況看，大部分環(huán)境污染都屬于地方性的，治理污染的責(zé)任自然應(yīng)該屬于地方政府，地方政府要治理環(huán)境污染所需的資金就需要環(huán)境稅來解決，所以應(yīng)該將環(huán)境稅界定為地方稅。但是，有的污染治理屬于區(qū)域性的，有的甚至覆蓋范圍非常大，比如一些水域污染的治理，甚至可能出現(xiàn)跨國這樣的國際協(xié)調(diào)問題，這樣的事權(quán)就應(yīng)該交由中央政府，或者由中央政府和地方政府共同治理，所以環(huán)境稅就應(yīng)該界定為中央與地方共享稅。
自從分稅制改革后，我國地方政府事權(quán)與財權(quán)越來越不匹配，地方環(huán)境污染愈發(fā)嚴重。地方政府必須重視環(huán)境污染以及引發(fā)的各種社會問題，將環(huán)境稅界定為地方稅，能夠為地方政府解決這些問題提供資金支持。與其中央政府將集中的收入通過轉(zhuǎn)移支付方式進行支配，不如直接將這一部分收入直接界定給地方政府，這樣可以節(jié)約行政成本。所以，中國開征的環(huán)境稅應(yīng)該屬于地方稅而不是中央稅或中央地方共享稅。
五、環(huán)境稅應(yīng)該屬于間接稅
環(huán)境稅主要是針對污染排放行為征收的一種稅，而污染排放主要出現(xiàn)在能源產(chǎn)品的開采與消費過程中，也就是說環(huán)境稅的征收會影響能源產(chǎn)品的成本進而影響其價格。能源產(chǎn)品是產(chǎn)品鏈中的初級產(chǎn)品，能源產(chǎn)品價格上漲自然會導(dǎo)致整個產(chǎn)品鏈各環(huán)節(jié)產(chǎn)品價格上漲，因此環(huán)境稅很容易就可以通過價格的上漲不斷地進行稅負轉(zhuǎn)嫁，環(huán)境稅應(yīng)該是間接稅。
有的人會認為環(huán)境稅是對能源資源征收的一種稅，能源資源以及其他所有資源都屬于國家的財產(chǎn)，對環(huán)境稅的征收是對國家財產(chǎn)征收的一種稅，征收環(huán)境稅后對能源資源的本身價值是沒有影響的，其價格發(fā)生改變與環(huán)境稅沒有關(guān)系，應(yīng)該將環(huán)境稅歸于直接稅。但這種觀點經(jīng)不起推敲，即使環(huán)境稅是對國家擁有的資源財產(chǎn)征稅，資源價值也會隨著開采程度的不同而導(dǎo)致其越來越稀缺，其價值本身會改變，而且資源價格也會隨著開征環(huán)境稅出現(xiàn)變動，所以將環(huán)境稅歸于間接稅更合適。
六、環(huán)境稅應(yīng)該屬于價外稅
環(huán)境稅的開征雖然從理論上已經(jīng)逐漸成熟，但在各國實踐中卻遇到了很多困難，原因之一便是納稅人認為環(huán)境稅無非是政府通過開征新的稅種滿足其不斷膨脹的支出需要，即使政府不斷強調(diào)開征環(huán)境稅取得的收入全部用于污染治理，納稅人也不愿意承擔(dān)這一稅負。如果環(huán)境稅設(shè)計為價內(nèi)稅，其隱蔽性可能會招致更多納稅人的反對，相反，如果設(shè)計為價外稅，讓納稅人知道自己的某一涉稅行為實際繳納了多少環(huán)境稅，同時公開環(huán)境稅的使用去向，那么開征環(huán)境稅的政治阻力可能會比較小，所以應(yīng)將環(huán)境稅界定為一種價外稅。
七、結(jié)語
綜上所述，環(huán)境稅應(yīng)該是一種行為稅而不是商品稅，應(yīng)該是從價稅而不是從量稅，應(yīng)該是特定用途稅而不是一般稅，應(yīng)該是地方稅而不是中央與地方共享稅，應(yīng)該是間接稅而不是直接稅，應(yīng)該是價外稅而不是價內(nèi)稅。對環(huán)境稅性質(zhì)的界定分析盡管存在爭議，一些觀點也有待進一步討論，但是這種嘗試卻可以為分析環(huán)境稅的經(jīng)濟效應(yīng)以及環(huán)境稅制度設(shè)計提供參考。
主要參考文獻
1. OECD. The Political Economy of Environmental Related Taxes. OECD Publications，2006
2. 李香菊，祝玉坤.我國礦產(chǎn)資源價格重構(gòu)中的稅收效應(yīng)分析.當(dāng)代經(jīng)濟科學(xué)，2012；3
【作 者】
王赟杰
【作者單位】
（西安外事學(xué)院商學(xué)院 西安 710077 西安交通大學(xué)經(jīng)濟與金融學(xué)院 西安 710061）
