推進(jìn)財政管理科學(xué)化、精細(xì)化，提高財政投資績效水平，是公共財政體制改革的宗旨。2006年2月，國務(wù)院發(fā)布實施《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，規(guī)劃部署我國建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略和路線圖，力求通過擴(kuò)大政府的財政投入和多元化的投資來增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力。同年，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2006〕56號文轉(zhuǎn)發(fā)了財政部、科技部《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中央財政科技經(jīng)費管理的若干意見》，明確提出健全科研項目立項及預(yù)算評審評估制度，進(jìn)一步規(guī)范財政科技經(jīng)費管理，提高經(jīng)費使用效益。重慶市2007年啟動市級科技計劃預(yù)算評審工作。針對科技計劃專項資金管理改革形勢，經(jīng)過深入研究后，2009年初率先提出創(chuàng)新財政專項資金財務(wù)管理模式、設(shè)立財政專項財務(wù)主管崗位的對策建議，通過全市科技計劃預(yù)算培訓(xùn)、學(xué)術(shù)交流、項目檢查等方式，積極倡導(dǎo)應(yīng)用。2008年來，經(jīng)過部分科研院所試點成功后，范圍逐步推廣到全市高等院校、科研院所、事業(yè)單位和科技類企業(yè)等申報市級科技計劃項目單位，在全國省級農(nóng)科院得到廣泛應(yīng)用，專項資金領(lǐng)域涉及國家科技支撐計劃、農(nóng)業(yè)部行業(yè)公益類專項以及地方科技計劃專項、農(nóng)發(fā)專項等。根據(jù)重慶市科技項目管理中心統(tǒng)計，重慶市市級科技計劃項目預(yù)算扣減率從2007年的23.85%降低到2011年的8.5%，降低了64%。
一、建立財政專項財務(wù)主管制度的現(xiàn)實意義
發(fā)揮會計行業(yè)基礎(chǔ)性、保障性和服務(wù)性的功能與作用，營造事業(yè)單位尊重知識、尊重人才的發(fā)展氛圍，必須遵循會計人才發(fā)展規(guī)律，深入調(diào)研會計人員工作環(huán)境和職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立相互認(rèn)同、合作共贏的制度和機(jī)制，才能更好地促進(jìn)國家科技事業(yè)發(fā)展。
（一）建立財政專項財務(wù)主管制度是貫徹落實國家會計人才中長期發(fā)展規(guī)劃、加快會計人才隊伍建設(shè)的重要舉措
國家會計行業(yè)中長期人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）明確提出，事業(yè)單位要認(rèn)真履行社會責(zé)任，遵循會計人才發(fā)展規(guī)律，大力推進(jìn)會計人才戰(zhàn)略，搭建會計人才培養(yǎng)平臺，創(chuàng)新培養(yǎng)使用模式，推動培養(yǎng)應(yīng)用型會計人才。由于長期缺乏市場競爭壓力和意識，事業(yè)單位把會計核算與財務(wù)管理混為一談，會計人才發(fā)展缺乏單位強(qiáng)有力的支持。財政專項財務(wù)主管制度的理論創(chuàng)新在于把具體會計崗位劃分為會計信息生成與綜合利用兩大類，突出了財政專項財務(wù)主管崗位職責(zé)任務(wù)的額外性和價值性，通過與財政專項建立起直接緊密的利益關(guān)系，有利于逐步改善事業(yè)單位忽視高中級會計人才培養(yǎng)的發(fā)展環(huán)境。
（二）建立財政專項財務(wù)主管制度是遵循會計人才發(fā)展規(guī)律、發(fā)揮會計人員作用的現(xiàn)實需要
長期以來，針對財政專項資金管理中存在的種種問題，無論是理論研究還是會計實務(wù)，對策、建議與措施不可謂不多。但是，由于無視財務(wù)人員這個利益主體的貢獻(xiàn)與作用，這些措施與對策常常給人寫在紙上、隔靴搔癢的感覺，其執(zhí)行效果始終不能令人滿意。建立財政專項財務(wù)主管制度攻克的難點是，尊重會計專業(yè)并按照貢獻(xiàn)大小給予會計人員一定的物質(zhì)和精神獎勵，同時作為其申報會計系列職稱的工作業(yè)績之一。調(diào)查表明，單位建立了財政專項財務(wù)主管制度后，會計人員一改過去牢騷滿腹、被動工作狀態(tài)，自覺學(xué)習(xí)、積極謀劃、熱情服務(wù)，精神面貌和服務(wù)質(zhì)量今非昔比，單位財務(wù)管理水平顯著提高。
（三）建立財政專項財務(wù)主管制度是完善科技課題制、解決業(yè)務(wù)與財務(wù)兩張皮的迫切要求
財政專項是業(yè)務(wù)執(zhí)行與資金周轉(zhuǎn)的有機(jī)整體。財政專項績效應(yīng)當(dāng)是基于業(yè)務(wù)執(zhí)行效果的預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)程度和資金合規(guī)合法使用情況的綜合評價結(jié)果。國家科技計劃管理明確要求，財務(wù)驗收是業(yè)務(wù)驗收的先決條件。由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)慣性作用，科研活動就是業(yè)務(wù)研究的認(rèn)識深入人心，課題主持人自行編制財務(wù)預(yù)算和編造決算數(shù)據(jù)成風(fēng)，原始憑證合規(guī)合法差，單位財務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽章完全流于形式。建立財政專項財務(wù)主管制度的重大創(chuàng)新和成功之處在于，完善課題制組織架構(gòu)，從根本上破解財政專項資金管理缺乏會計專業(yè)人才支撐的管理困境，形成業(yè)務(wù)人員與會計人員相互尊重、相互配合的良好工作氛圍。
（四）建立財政專項財務(wù)主管制度是提高創(chuàng)新能力、推動科技主動服務(wù)經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場的制度保障
推進(jìn)學(xué)科聯(lián)合攻關(guān)、整合資源有效運營、提高科技創(chuàng)新能力、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是國家科教興國戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前科技體制改革進(jìn)程中亟待研究解決的重大課題。財政專項財務(wù)主管制度建立了會計人力資源與科研業(yè)務(wù)資源集聚機(jī)制，轉(zhuǎn)變科技人員固步自封思想，形成相互尊重、合作共享理念，從而對提高科技創(chuàng)新能力產(chǎn)生持久而深遠(yuǎn)的影響。與此同時，隨著越來越多的中高會計人才加入科研團(tuán)隊，他們務(wù)實的工作作風(fēng)、深厚的經(jīng)濟(jì)理論和豐富的管理經(jīng)驗，也將為重大科技計劃管理從項目策劃到科技成果轉(zhuǎn)化，提供獨特的視野和專業(yè)支撐，實現(xiàn)科技回歸到產(chǎn)業(yè)的基本定位上。
二、財政專項財務(wù)主管制度初步取得的主要成果
重慶市試點單位積極探索建設(shè)財政專項財務(wù)主管制度，在崗位設(shè)置、人員配備、工作職責(zé)等方面實踐中，取得諸多有益的成果，初步建立起尊重會計人員職業(yè)價值，符合財政專項資金管理需要，融制度、流程和機(jī)制三位一體的財政專項資金管理模式。
（一）財政專項財務(wù)主管的崗位設(shè)置
從崗位名稱上看，高等院校一般設(shè)立財務(wù)秘書，科研院所和事業(yè)單位一般設(shè)立財務(wù)主管，企業(yè)普遍沒有單獨稱謂。從人員任職上看，絕大多數(shù)項目財務(wù)主管本職工作是會計核算。少數(shù)規(guī)模較大的單位財務(wù)機(jī)構(gòu)下設(shè)若干科室。由于本職工作是預(yù)算管理、國資管理等，部分項目財務(wù)主管實現(xiàn)了財務(wù)管理與會計核算分離。極少數(shù)規(guī)模較大、會計人員隊伍龐大的單位，存在個別會計人員跨部門交叉出任專項財務(wù)主管的現(xiàn)象。
（二）財政專項財務(wù)主管的工作職責(zé)
總體上，試點單位賦予財政專項財務(wù)主管崗位的主要職責(zé)是：提供專項資金財務(wù)咨詢建議、指導(dǎo)合作單位財務(wù)管理。具體職責(zé)包括：參與項目總體策劃及資金安排討論；協(xié)助編制項目預(yù)算申報書及年度預(yù)算；協(xié)助審核項目物資采購計劃；協(xié)助審核項目資金開支科目；協(xié)助辦理對外委托業(yè)務(wù)費財務(wù)管理工作；參與專項資金審計及財務(wù)驗收工作；項目負(fù)責(zé)人授權(quán)辦理的其他財務(wù)事宜。
（三）財政專項財務(wù)主管的權(quán)利義務(wù)
明確并兌現(xiàn)財政專項財務(wù)主管的責(zé)權(quán)利，是財政專項財務(wù)主管制度的核心。財務(wù)主管的主要權(quán)利一般包括：有權(quán)獲知項目的主要目標(biāo)任務(wù)、財務(wù)真實狀況，以及與項目實施相關(guān)的外部宏觀環(huán)境、技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀，要求更正或退還不合規(guī)不合法票據(jù)，有權(quán)獲得與工作業(yè)績相稱的待遇；主要義務(wù)是：嚴(yán)格遵守國家財經(jīng)紀(jì)律，遵紀(jì)守法，保守秘密；除國家法律法規(guī)規(guī)定和負(fù)責(zé)人許可外，不得擅自對外披露項目財務(wù)情況。
（四）合作單位財務(wù)職責(zé)的主要內(nèi)容
國家科技支撐計劃、農(nóng)業(yè)部行業(yè)專項等重大專項規(guī)定，資金撥付直接到參與單位，主持單位負(fù)責(zé)專項審計和財務(wù)驗收。部分申報中央級專項的單位在內(nèi)部制度中規(guī)定，合作協(xié)議須明確要求參與單位指定專人負(fù)責(zé)財務(wù)事宜并建立財政專項財務(wù)主管制度，接受主持單位財務(wù)主管的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作檢查；加強(qiáng)會計核算和資金管理，按照統(tǒng)一報表格式上報財務(wù)報告，配合項目審計和財務(wù)驗收工作。
（五）財政專項財務(wù)主管的配備方式
德才兼?zhèn)?、以德為先，相互選擇、擇優(yōu)選用，是規(guī)模較大的高等院校、科研院所、事業(yè)單位確定財政專項財務(wù)主管人選的基本原則。對于這部分單位會計人員而言，由于會計人員人數(shù)較多，會計人員之間事實上形成一定程度上的競爭，有利于人員優(yōu)化配置。對于單位會計人員少、沒有選擇余地的，項目負(fù)責(zé)人只能勉為其難。獨立核算的央企科研部門，主辦會計人員即是專項財務(wù)主管。具體確定方式主要有兩種，一是正式下聘書，二是口頭約定。
三、財政專項財務(wù)主管制度執(zhí)行中存在的主要問題
財政專項財務(wù)主管制度五年以來的實施效果初步達(dá)到了預(yù)期目的，獲得了試點單位和會計人員的贊譽(yù)。作為一項新生事物，制度實施過程中也出現(xiàn)了許多意想不到的困難和問題，制約了制度推行速度和實施效果。
（一）財政專項財務(wù)主管制度整體推行緩慢
從數(shù)量上來看，重慶市超過一半以上的事業(yè)單位沒有推行此項制度的計劃，相當(dāng)多單位專項資金仍然是傳統(tǒng)管理模式，會計人員與科研人員各吹各的調(diào)。從質(zhì)量上來看，部分高等院校和科研院所仍然處于制度的試點階段，沒有出臺涵蓋單位全部專項的正式制度。即便是試點也是因為個別領(lǐng)導(dǎo)或個別知名專家高度重視財務(wù)工作，在本實驗室或?qū)W科范圍內(nèi)建立起此項制度。更多的高等院校專項資金從預(yù)算編制到財務(wù)驗收的日常管理，轉(zhuǎn)嫁成課題組中在校研究生的重要工作任務(wù)之一。
（二）財政專項財務(wù)主管的課題地位不明確
當(dāng)前，擔(dān)任財政專項財務(wù)主管的意見反映最大的是會計人員在課題中只有義務(wù)沒有地位。由于社會上普遍存在輕視財務(wù)管理的認(rèn)識，加之缺乏法律法規(guī)依據(jù)，作為專項財務(wù)主管的會計人員不能成為名正言順的課題組成員，也沒有預(yù)算編制人應(yīng)有的署名權(quán)利。目前，極少數(shù)單位給予財政專項財務(wù)主管人員在非科技計劃類的項目中作為課題組成員的待遇。更多的財政專項項目負(fù)責(zé)人一般對財務(wù)主管按科輔人員對待，激勵措施上主要是物質(zhì)獎勵而不是享有科輔人員作為課題組成員的同樣權(quán)利。這與會計人員心理預(yù)期存在較大差距。
（三）財政專項財務(wù)主管日常管理重視不夠
財政專項財務(wù)主管面臨人員屬于財務(wù)部門、業(yè)務(wù)屬于課題組的雙重管理模式。由于諸多原因，這樣的雙重管理造成會計人員常常處于兩頭都不管的尷尬境地。個別財務(wù)部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為擔(dān)任專項財務(wù)主管是工作時間內(nèi)為他人做私活，對待此項工作不關(guān)心、不支持、不重視；財政專項負(fù)責(zé)人執(zhí)行此項制度走樣，在確定財務(wù)主管人員時，不重業(yè)績、只聽好話，顧于情面、任人為親現(xiàn)象較為普遍；對于項目執(zhí)行進(jìn)度安排及存在的問題不及時溝通解決，對會計人員外出學(xué)術(shù)交流等日常培養(yǎng)、年度工作業(yè)績考核疏于管理，獎勵標(biāo)準(zhǔn)常按個人好惡決定。
四、財政專項財務(wù)主管制度執(zhí)行問題原因分析
按照制度學(xué)派學(xué)說觀點，制度供給與需求力量對比是制度能否出臺、實施及其有效性的根本動因。綜合調(diào)查情況，財政專項財務(wù)主管制度難以達(dá)到預(yù)期效果，應(yīng)當(dāng)立足于利益角度從內(nèi)外兩個方面找尋原因。
（一）部門利益糾葛是制約制度推行效果的內(nèi)部原因
對于許多單位而言，專項資金每年到位經(jīng)費及其重大人才、成果和效益，主要取決于科技部門和科技人員，天然地獲得優(yōu)于其他部門的地位。財政專項資金財務(wù)主管制度是一項涵蓋會計人力資源配置、專項資金監(jiān)管乃至績效評價等方面全新的制度安排，涉及單位內(nèi)部科技部門和財務(wù)部門之間利益格局的重新分配和調(diào)整，必然與長期以來計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的傳統(tǒng)科技習(xí)慣思維和管理模式發(fā)生沖突。一是單位領(lǐng)導(dǎo)重視財務(wù)工作不夠。由于單位領(lǐng)導(dǎo)層中專家身份人士居多，除非出現(xiàn)重大違法亂紀(jì)事件，涉及重大決策時無論情感上還是利益上一般偏向于科技部門。二是科技部門自身發(fā)展認(rèn)識不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，單位建立財政專項財務(wù)主管制度，首要條件是科技部門的默許和支持。但是，科技部門即便是認(rèn)識到危機(jī)，作為既得利益者的自我革新通常也難以進(jìn)行。三是財務(wù)部門作用發(fā)揮不明顯。財務(wù)部門存在多一事不如少一事等錯誤認(rèn)識，加之過多局限于會計核算，缺乏謀劃單位事業(yè)發(fā)展、爭取上級部門支持的能力，從而無法獲得話語權(quán)并成為單位發(fā)展的重要支撐力量。
（二）專項監(jiān)管不嚴(yán)是制約制度推行效果的外部原因
財政專項資金合規(guī)合法性使用、提高資金績效是全社會急需關(guān)注和解決的重大監(jiān)管問題。推行財政專項財務(wù)主管制度，從制度方面為完善專項資金監(jiān)督提供了一個有益的選擇。對于制度無法推行以及推行效果不佳等種種問題，廣大會計人員認(rèn)為，表面上是單位內(nèi)部原因，根源在于沒有迫使領(lǐng)導(dǎo)推行制度的強(qiáng)大壓力。一是執(zhí)法環(huán)境有待加強(qiáng)和改善。由于諸多原因，我國經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域中無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題仍然相當(dāng)嚴(yán)重，違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于違法收益?？萍冀缫呀?jīng)形成法不治眾的僥幸心理。二是專項資金監(jiān)管政出多門，無法形成合力。財政部門、業(yè)務(wù)主管部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門是主要專項資金監(jiān)督力量。出于部門自身力量有限、監(jiān)督對象眾多的現(xiàn)實考慮，專項資金存在監(jiān)管漏洞、力度不到位等問題。近年來科技人員以身試法大案要案層出不窮。三是專項績效考核尚未發(fā)揮應(yīng)有作用。出于自身責(zé)任規(guī)避，政府科技部門專項考核驗收中，重資金使用這個硬指標(biāo)，輕業(yè)務(wù)成果這個軟指標(biāo)。這種方式易造成學(xué)術(shù)浮躁和腐敗，不利于單位內(nèi)部加強(qiáng)專項資金管理。
五、完善財政專項財務(wù)主管制度的對策建議
從重慶市實踐來看，財政專項財務(wù)主管制度兼顧到社會、單位和會計人員個人三者的利益，較好地滿足了各方面的需要，促進(jìn)了單位管理水平提高，具有強(qiáng)大的生命力。針對當(dāng)前制度推行和執(zhí)行中存在的不足之處，提出如下對策建議。
（一）深化財政預(yù)算績效管理改革，強(qiáng)化單位自我發(fā)展意識
實施財政預(yù)算績效改革，提高科學(xué)化精細(xì)化管理水平，確保財政決策科學(xué)合理、預(yù)算責(zé)任落實到位、資金使用規(guī)范高效和社會公眾增強(qiáng)認(rèn)同，關(guān)鍵在于財政專項資金使用單位樹立自我發(fā)展意識，推動內(nèi)部管理創(chuàng)新。財政專項財務(wù)主管制度從制度、機(jī)制、流程三個方面建造的財務(wù)與業(yè)務(wù)融合機(jī)制，達(dá)到提高資金使用效益的目的，同時符合財政預(yù)算績效改革納入財政系統(tǒng)性構(gòu)建范疇的導(dǎo)向。
（二）從政策層面支持促進(jìn)財政專項財務(wù)主管制度實踐
政府財政、業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)鼓勵專項資金管理創(chuàng)新，從政策層面支持、引導(dǎo)會計人員開展創(chuàng)新探索和研究，明確要求重大項目須有專司財務(wù)的人員并明確其工作職責(zé)，及時總結(jié)提煉成功經(jīng)驗并上升為政策措施。單位領(lǐng)導(dǎo)和科技部門革除阻礙發(fā)展的不利因素，給予會計人員物質(zhì)獎勵和精神獎勵并重。積極支持財政專項財務(wù)主管成為項目申報書正式人員并列入成果獎勵名單，更好地調(diào)動會計人員的積極性、主動性，切實提高制度執(zhí)行的質(zhì)量和效果。
（三）切實加強(qiáng)財政專項財務(wù)主管日常管理和業(yè)務(wù)考核
單位財務(wù)機(jī)構(gòu)要切實轉(zhuǎn)變管理觀念，立足會計人才隊伍建設(shè)和促進(jìn)財務(wù)管理提檔升級的需要，充分發(fā)揮財政專項財務(wù)主管的管理主導(dǎo)作用，建立財政專項財務(wù)主管的遴選機(jī)制和考核制度，創(chuàng)造條件開展會計人員綜合能力的提升計劃，加強(qiáng)內(nèi)外學(xué)術(shù)交流活動，提高會計人員綜合素養(yǎng)、職業(yè)操守和專業(yè)能力。加強(qiáng)財政專項財務(wù)主管制度執(zhí)行的指導(dǎo)督促，為確保財務(wù)主管人盡其才、才盡其用提供便利條件，更好地促進(jìn)財政專項資金績效最大化。
（四）整合各方面資源力量，加強(qiáng)財政專項資金監(jiān)管力度
財政部門和業(yè)務(wù)主管等政府主管部門要不斷完善專項資金預(yù)算評審、項目財務(wù)審計、科技人員信用體系建設(shè)等管理措施，鼓勵全社會參與專項資金監(jiān)督，形成決策公平、過程公開、結(jié)果透明的全社會監(jiān)督機(jī)制。要進(jìn)一步整合和發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)等社會力量的作用，加強(qiáng)專項資金的日常監(jiān)督檢查力度，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當(dāng)及時依法處理，依法追究單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，為財政專項財務(wù)主管制度推行提供強(qiáng)大的社會力量和營造良好氛圍。●
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會計之友 2014年第5期 作者：悅小華等
