在今年的全國“兩會”中，來自注冊會計師行業(yè)的六名代表委員分別就各自所關(guān)注的會計審計、財稅改革、行業(yè)發(fā)展等話題提交了各自的議(提)案。本期，《財會信報》刊登全國政協(xié)委員張連起授權(quán)發(fā)布的有關(guān)于政府會計改革及注會招投標(biāo)等的提案內(nèi)容。同時，本報并對相關(guān)提案進行了點評。
全國政協(xié)委員、瑞華會計師事務(wù)所管理合伙人張連起在今年“兩會”上共提交了6份提案，也是今年行業(yè)代表委員中提交議案提案最多的代表委員。
張連起在其微博寫到：“到目前為止，我提交了6份提案，包括降低小微企業(yè)稅費、成立證券市場改革會計審計小組、環(huán)境費改稅、改革注冊會計師專業(yè)服務(wù)招標(biāo)、建立政府財務(wù)報告制度、推動中國公民普通護照免簽等。按照要求‘境界要高，切口要小’，我付出了最大努力。既然被稱為‘言官’，無愧于心。”
提案一：加快建立政府財務(wù)報告制度
張連起認(rèn)為，在我國建立政府財務(wù)報告制度，對于準(zhǔn)確掌握政府資產(chǎn)、負(fù)債等長期資源和責(zé)任情況，有效監(jiān)控政府債務(wù)，合理配置政府資源，科學(xué)安排財政收支，保證政府的可持續(xù)發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實意義。
張連起認(rèn)為，目前我國政府預(yù)算主要存在以下五大問題：未單獨提供全口徑政府財務(wù)報告;預(yù)算執(zhí)行情況反映不準(zhǔn)確;政府會計體系混亂，政府所提供的會計信息呈碎片化;政府會計體系所提供的會計信息不能滿足相關(guān)信息需求者的多種信息需要;會計信息報告不完整等。
他在提案中寫道：“政府財務(wù)會計報告應(yīng)當(dāng)全面反映政府財務(wù)業(yè)績和財務(wù)受托責(zé)任的相關(guān)、可靠的財務(wù)信息，但我國預(yù)算會計信息的報告和使用都不夠充分。缺少全面反映政府債權(quán)、債務(wù)、資產(chǎn)等財務(wù)狀況的報告制度，不利于人們了解政府是否將財政資金用于預(yù)算限定的用途或目的;會計報告內(nèi)容不完整，反映的信息過于簡單，如沒有提供國有資產(chǎn)(包括金融)方面的財務(wù)信息、政府投資形成的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成及收益權(quán)的信息，國債未來的還本付息負(fù)擔(dān)、社會保險基金的未來負(fù)債和政府擔(dān)保形成的隱性債務(wù)等，都未在總預(yù)算會計報表中反映?！?br />
為此，張連起有針對性地提出六項政策建議，包括：適應(yīng)財政管理體制改革的需求，構(gòu)建政府財務(wù)報告制度;研究制定政府財務(wù)報告標(biāo)準(zhǔn)和編制辦法，理清家底;明確政府會計目標(biāo)，滿足社會多元需求;完善財務(wù)報告體系，提高會計信息的透明度;全面反映政府公共部門的財務(wù)狀況和財務(wù)活動結(jié)果;全面、客觀、真實地反映政府公共部門的成本費用，以及政府公共部門的受托業(yè)績。
張連起表示，政府會計應(yīng)以政府活動為核算范圍，凡是政府活動引起的資金運動，就應(yīng)該納入政府會計的核算范圍。張連起同時認(rèn)為，以“收付實現(xiàn)制”為基礎(chǔ)的會計制度已不能及時反映和體現(xiàn)政府的全部經(jīng)濟活動和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)果，要不失時機地向“權(quán)責(zé)發(fā)生制”轉(zhuǎn)變。
同時，張連起建議，要全方位披露政府公共部門各個方面、各種類型的財務(wù)活動信息，包括政府及公共部門全面、完整的財務(wù)狀況，既包括政府層面、公共部門層面的財務(wù)狀況;也包括期間的和連續(xù)的財務(wù)狀況，還包括政府受托管理的公共財產(chǎn)權(quán)益、公共債務(wù)(顯性和隱性債務(wù)) 情況。從總財務(wù)狀況變動、現(xiàn)金流量和凈資產(chǎn)(國有資產(chǎn)權(quán)益) 變動兩個側(cè)面反映公共部門的財務(wù)狀況變動情況。突出反映預(yù)算與實際執(zhí)行相比較的情況，以揭示政府公共部門預(yù)算管理能力。
在《提案》中，張連起提出了建立政府財務(wù)報告制度的具體建議，即，按照政府會計制度和會計準(zhǔn)則的要求編制部門報表，比如資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、現(xiàn)金流量表等，增設(shè)現(xiàn)金流量表主要是反映政府及其各部門各種貨幣資金運動的相關(guān)信息，為政府宏觀經(jīng)濟決策提供參考;其次，會計報表附注及其補充資料應(yīng)充分反映以下信息：本級預(yù)算執(zhí)行情況、國有資產(chǎn)分布和使用、政府采購基金和專項基金的使用等;再次，嘗試編制國家合并資產(chǎn)負(fù)債表，充分反映各級政府之間資金運動的整體財務(wù)信息，同時充分利用互聯(lián)網(wǎng)等信息傳播方式向社會各界及時、客觀披露除國家機密以外的財務(wù)信息。
點評：政府會計改革已經(jīng)成為共識。財政部等正在修訂相關(guān)行政事業(yè)單位會計制度，并推進權(quán)責(zé)發(fā)生制在政府會計中的運用。而建立政府財務(wù)報告制度，也是建立透明政府、陽光預(yù)算的必由之路。
提案二：深化招投標(biāo)改革，推動注冊會計師行業(yè)良性發(fā)展
在推進政府購買服務(wù)的過程中，注冊會計師將更加頻繁地接觸到招投標(biāo)。張連起在今年“兩會”中專門針對推進注冊會計師專業(yè)服務(wù)中的招投標(biāo)改革提出了自己的建議。
張連起在提案中指出，要加強和創(chuàng)新社會管理，在公共和非公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。但在政府購買服務(wù)的招投標(biāo)環(huán)節(jié)，還存在著過于注重價格，忽視機構(gòu)實力和專業(yè)服務(wù)內(nèi)涵等問題，導(dǎo)致專業(yè)服務(wù)機構(gòu)競相壓價、惡性競爭。
張連起認(rèn)為，政府購買注冊會計師服務(wù)的招投標(biāo)過程中存在四個方面的問題。首先，相關(guān)政府部門、國資委、企業(yè)在不同程度上對購買專業(yè)服務(wù)都存在認(rèn)識不到位的情況，還沿用購買一般貨物的“價格最低”思路;其次，專業(yè)服務(wù)招投標(biāo)相關(guān)管理規(guī)范存在不足，“綜合評分法中的價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算”，在技術(shù)標(biāo)評審不到位的情況下，這一規(guī)定迫使事務(wù)所陷入價格競爭的局面;再次，政府購買專業(yè)服務(wù)方式單一;最后，招投標(biāo)壓嚴(yán)重影響專業(yè)服務(wù)質(zhì)量和行業(yè)發(fā)展。
他表示，目前政府和大中型國有企業(yè)購買審計服務(wù)普遍采取公開招投標(biāo)的方式。這種方式表面看來有預(yù)防舞弊、公開透明的優(yōu)勢，但增加了參與招投標(biāo)的盲目性，助長了“圍標(biāo)”“攔標(biāo)”“陪標(biāo)”以及低價競爭的機會主義行為，已成為壓低專業(yè)服務(wù)價格的一種手段。
針對以上存在的問題，張連起提出了深化招標(biāo)改革，推動注冊會計師行業(yè)良性發(fā)展的四點建議。
首先，對購買專業(yè)服務(wù)重新定位，強化對專業(yè)服務(wù)價值和特點的認(rèn)識，對相關(guān)政府采購和招投標(biāo)制度進行修訂完善。
他建議，如果采用公開招投標(biāo)方式購買專業(yè)服務(wù)，可以借鑒發(fā)達國家做法，采取先評審技術(shù)標(biāo)，在滿足技術(shù)要求、保障專業(yè)服務(wù)質(zhì)量的前提下再評報價標(biāo)的方式，進一步規(guī)范政府購買專業(yè)服務(wù)的行為。
其次，完善政府采購和招投標(biāo)相關(guān)管理規(guī)范，降低價格因素對購買專業(yè)服務(wù)的影響。
張連起建議對存在支持“價低者得”的相關(guān)文件進行修訂，同時推動相關(guān)政府和招標(biāo)單位執(zhí)行財政部文件精神，降低報價權(quán)重，同時事務(wù)所報價不得低于當(dāng)?shù)厥召M標(biāo)準(zhǔn)下限的75%。
再次，考慮專業(yè)服務(wù)特點，鼓勵采用更加合理的購買方式。應(yīng)根據(jù)注冊會計師服務(wù)價值類型，如信息技術(shù)服務(wù)、管理咨詢、中央大型企業(yè)審計等特定專業(yè)服務(wù)，鼓勵采取公開招投標(biāo)以外的方式，如競爭性談判等完成采購。
第四，構(gòu)建招標(biāo)投訴受理機制，以透明披露應(yīng)對惡性競爭。注冊會計師行業(yè)協(xié)會應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，及時接受、核實確認(rèn)有關(guān)參與招標(biāo)方的投訴，通過網(wǎng)站、微博、微信、客戶端等媒體，將購買服務(wù)不公正競爭情況攤到陽光下，用社會監(jiān)督和同業(yè)監(jiān)督倒逼市場秩序。
點評：注冊會計師行業(yè)不正當(dāng)?shù)蛢r競爭不是新問題。同時，招投標(biāo)環(huán)節(jié)的亂象也早已存在。在推進政府購買服務(wù)的當(dāng)口提出針對注冊會計師專業(yè)服務(wù)的招投標(biāo)改革，恰逢其時。
提案三：盡快成立證券市場改革會計審計組
張連起指出，近年來，證券市場發(fā)生的一系列上市公司造假丑聞，背后都與相關(guān)公司治理層、管理層設(shè)計操縱的財務(wù)會計舞弊案有關(guān)。
張連起認(rèn)為從本次IPO重啟后發(fā)生的一系列問題看，在向注冊制過渡的進程中，支撐整個市場的會計審計頂層資源和監(jiān)管力量分散，相關(guān)政策的制定缺少穩(wěn)定性和確定性預(yù)期。
為此，他提出三點建議，建議整合資源，盡快由證監(jiān)會牽頭成立證券市場會計審計組。
第一，證券市場改革會計審計改革組由證監(jiān)會、財政部、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、國資委、學(xué)術(shù)界、注冊會計師界的資深專家組成，辦事機構(gòu)設(shè)在證監(jiān)會會計部。該改革組的主要職責(zé)是涉及公司IPO、上市公司年報、信息披露等領(lǐng)域存在的重大會計審計問題進行獨立判斷、統(tǒng)籌應(yīng)對、綜合治理、督促落實。
第二，制定核準(zhǔn)制向注冊制過渡的會計審計路線圖和相關(guān)準(zhǔn)則指引。證券市場改革會計審計組的一項重要職責(zé)，就是為發(fā)揮市場決定作用的監(jiān)管轉(zhuǎn)型提供政策準(zhǔn)備，為以信息披露為基礎(chǔ)的新股發(fā)行改革提供專業(yè)咨詢，規(guī)劃證券市場會計審計改革路線圖、時間表。
張連起表示，需要強調(diào)的是，注冊制并非無標(biāo)準(zhǔn)、無門檻，同樣需要有包括會計審計標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的嚴(yán)格檢驗，合格者才能放行。
第三，協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)一監(jiān)督、分類指導(dǎo)交易所、發(fā)審委、執(zhí)業(yè)機構(gòu)的會計審計工作。
點評：張連起稱，成立該改革組，旨在增強證券市場的權(quán)威性、公正性、透明性。而從某種程度上說，張連起的建議就是建立中國版的PCAOB。
