王曉梅
預算管理和資產(chǎn)管理是增量管理與存量管理的關系，二者互為前提和基礎，既相互促進，又相互制約。預算管理和資產(chǎn)管理相結合是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的基本原則，是實現(xiàn)財政科學化、精細化管理的客觀需要。2006年頒布的財政部35號和36號令，明確提出了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理應堅持預算管理和資產(chǎn)管理相結合的原則，為此，我們在實際工作中，進行了探索與實踐，進一步提升了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平。
一、推進預算管理與資產(chǎn)管理相結合的做法
行政事業(yè)單位資產(chǎn)主要靠財政預算安排實現(xiàn)，財政預算資金安排的規(guī)范性、科學性，直接影響了資產(chǎn)配置的合理性和公平性。資產(chǎn)管理是預算管理的一項基礎工作，通過資產(chǎn)管理工作，提供準確完整的資產(chǎn)統(tǒng)計報告和有關數(shù)據(jù)資料，作為編制部門預算、配置資產(chǎn)的依據(jù)，對深化預算管理改革、細化預算編制、提高預算編制的科學性有著積極的促進作用。預算管理是規(guī)范和加強資產(chǎn)管理，通過預算管理來調(diào)節(jié)、控制資產(chǎn)存量和增量，從源頭上控制資產(chǎn)的形成。
推進預算管理與資產(chǎn)管理相結合，對深化部門預算管理改革有十分重要的意義，我市財政部門著力抓好預算管理和資產(chǎn)管理相結合的基礎工作，主要做法是：
（一）成立了專門機構。
我市財政部門在2004年成立了行政事業(yè)資產(chǎn)管理機構，主要職責是：研究和制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度，制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置范圍和標準；對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)信息的統(tǒng)計和分析，建立資產(chǎn)配置動態(tài)管理系統(tǒng)；負責行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權的設立、變動、撤消登記、組織清產(chǎn)核資；對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用和處置審核批復，并對形成的收益進行監(jiān)管等。
（二）建立健全制度。
為規(guī)范和加強我市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，維護國有資產(chǎn)的安全和完整，合理配置資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)使用效益，保證行政事業(yè)單位履行職能，根據(jù)《行政單位國有資產(chǎn)管理辦法》（財政部令第35號）和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》（財政部令第36號），結合我市實際，2007年由市政府批轉下發(fā)了《關于貫徹落實財政部行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法實施意見》，規(guī)范了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用、處置和日常管理。
為實現(xiàn)預算管理與資產(chǎn)管理相結合制定了與之相適應的預算管理和資產(chǎn)管理制度。2009年制定了《包頭市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理業(yè)務規(guī)程》，2010年又經(jīng)反復修訂，規(guī)范了行政事業(yè)單位編制年度部門預算時申請財政資金購置資產(chǎn)的計劃編制、資產(chǎn)購建、處置、出租、出借、對外投資、國有資產(chǎn)收益管理、產(chǎn)權登記、資產(chǎn)評估核準和備案等工作程序。
為規(guī)范市本級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置行為，維護國有資產(chǎn)的安全和完整，合理配置和有效利用國有資產(chǎn)，保障國家所有權益，2011年和2012年研究制定了《包頭市本級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理辦法》、《包頭市本級事業(yè)單位對外投資管理辦法》、《包頭市本級行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準》。為進一步加強行政事業(yè)國有資產(chǎn)處置管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，確保處置收入全額上繳財政并納入預算管理，整理提出了《關于一步加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理的意見》。
（三）開展了資產(chǎn)清查工作。
2007年在全市范圍內(nèi)開展了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查，由市、旗縣區(qū)兩級財政部門按照行政隸屬關系負責組織單位資產(chǎn)清查工作。2009年在市本級進行了行政事業(yè)單位房屋、建筑物、土地等專項清查工作。
通過清查，基本摸清了資產(chǎn)情況，但在清查工作中發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理存在的問題：一是家底不清，賬實不符；二是固定資產(chǎn)購置制度不健全，損失浪費現(xiàn)象較嚴重；三是單位固定資產(chǎn)管理責任不明確，資產(chǎn)處置程序不規(guī)范；四是國有資產(chǎn)有償使用管理松懈，收益流失嚴重。針對存在的問題，我們提出了改進措施：加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理有關法律、法規(guī)宣傳力度；強化基礎管理，保障資產(chǎn)安全；建立定期清查制度，防止國有資產(chǎn)流失；加強國有資產(chǎn)有償使用管理，實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增殖；建立資產(chǎn)動態(tài)管理信息系統(tǒng)，為預算管理提供可靠信息。
（四）開展了加強“國有資產(chǎn)有償使用”管理試點工作。
2008年至2009年在市本級的教育、衛(wèi)生、體育系統(tǒng)及所屬固陽縣、青山區(qū)兩個縣區(qū)開展了加強“國有資產(chǎn)有償使用”管理的試點工作。在試點工作中，青山區(qū)將“國有資產(chǎn)有償使用”收益全部納入了預算管理，收入全部上繳區(qū)財政，支出由區(qū)財政在編制部門預算時按項目統(tǒng)籌安排使用，在推進預算管理與資產(chǎn)管理相結合上邁出了一大步。市本級對試點單位“國有資產(chǎn)有償使用”管理采取的是收益全部上繳財政，財政將單位上繳的收入按100%返還單位使用。通過試點工作，摸清了試點單位“國有資產(chǎn)有償使用”底數(shù)，發(fā)現(xiàn)了管理中存在的問題：一是思想認識不到位，使得資產(chǎn)購建的主觀性、管理的放任性、使用的無序性和處置的隨意性等問題時有發(fā)生；二是“國有資產(chǎn)有償使用”收益不按規(guī)定上繳財政，未納入預算管理，而是由單位自行決定開支；三是“國有資產(chǎn)有償使用”管理不規(guī)范，不經(jīng)評估和審批，暗箱操作；四是產(chǎn)權歸屬不清，“國有資產(chǎn)有償使用”未經(jīng)評估作價，隨意劃撥給實體使用，為產(chǎn)權糾紛留下隱患；五是多數(shù)單位“國有資產(chǎn)有償使用”投入經(jīng)營后，不提或少提折舊、成本核算不實，水電費、維修費等由財政撥款列支，虛增收入和利潤；六是“國有資產(chǎn)有償使用”收益的支出嚴重向個人傾斜。
針對國有資產(chǎn)使用中存在的問題，我們在《包頭市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理業(yè)務規(guī)程》中，提出了行政事業(yè)單位對于國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資等使用行為，均需按照規(guī)定程序報經(jīng)財政部門批準，規(guī)定了國有資產(chǎn)使用收益要上繳財政并納入預算管理，嚴格按照規(guī)定標準和項目列支。
（五）2009年至2010年在市本級和10各旗縣區(qū)分別建立、實施了行政事業(yè)單位資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，基本實現(xiàn)了固定資產(chǎn)動態(tài)管理。此后，市本級每年通過信息系統(tǒng)，參與部門決算審核。2011年至2012年重新辦理發(fā)放了行政事業(yè)單位產(chǎn)權登記證。
（六）為全面摸清事業(yè)單位公務用車數(shù)量、結構、分布及配備、使用情況，規(guī)范事業(yè)單位公務用車配備使用管理，完成了公務用車清查工作任務。全市在清查范圍內(nèi)配備車輛的事業(yè)單位（以下簡稱“單位”）共534戶，共配備車輛2416臺，其中，有編制1795臺，無編制835臺。為今后預算安排合理配置、使用公務用車摸清了底數(shù)。
二、推進預算管理與資產(chǎn)管理相結合存在的問題
推進預算管理與資產(chǎn)管理相結合，在實際工作中遇到許多障礙和問題，一是相關部門和單位對預算管理與資產(chǎn)管理相結合的必要性和重要性認識不足。各部門和單位普遍存在“重錢輕物、重購輕管”現(xiàn)象，資產(chǎn)管理分工不清、職責不明，工作難以落實。二是部門預算管理與資產(chǎn)管理脫節(jié)，造成資產(chǎn)購建、使用、處置與部門預算管理兩張皮現(xiàn)象。單位僅從自身發(fā)展考慮，爭資金、爭項目、爭資產(chǎn)，單位間資產(chǎn)配置苦樂不均現(xiàn)象嚴重，同時現(xiàn)行體制制約了資產(chǎn)整合與共享。三是相關的制度和辦法滯后。尚未建立科學合理的資產(chǎn)配置范圍和標準體系，使得預算管理與資產(chǎn)管理相結合工作缺乏依據(jù)。四是相關部門對預算管理與資產(chǎn)管理銜接還未形成共識，雖然制定了資產(chǎn)配置標準，在資產(chǎn)配置預算編制工作中缺乏有效流程，難以發(fā)揮作用。五是增量資產(chǎn)配置與存量資產(chǎn)管理之間信息不對稱。雖然在全市建立實施了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，基本實現(xiàn)了動態(tài)監(jiān)管，但還未實現(xiàn)與預算編審、政府采購的有機結合，難以有效避免資產(chǎn)重復購置、超編制、超標準購置等問題。六是缺乏績效考核機制。資產(chǎn)形成后歸單位無償占有和使用，尚未建立資產(chǎn)績效考評指標體系，缺乏對單位資產(chǎn)管理的績效考核制度。財政部門在編制部門預算時，除了考慮單位行使職能需要外，還應結合單位資產(chǎn)管理是否規(guī)范透明，資產(chǎn)使用效率高低等因素。
三、推進預算管理與資產(chǎn)管理相結合思路
預算管理與資產(chǎn)管理相結合，能夠準確核算政府行政成本和事業(yè)成本，促進公共行政管理體制和事業(yè)單位體制改革，深化部門預算改革，合理配置資源，提高資產(chǎn)使用效率。今后，我們還需加強學習，理清思路，完善制度，努力探索資產(chǎn)管理模式，推進預算管理與資產(chǎn)管理相結合。
（一）提高預算管理與資產(chǎn)管理相結合的必要性和重要性認識。
各級政府、財政、建設部門和單位要加強學習，進一步提高認識，強化領導，明確職責，轉變“重資金、輕資產(chǎn)”、“重購建、輕管理”的思想觀念，在資產(chǎn)管理全過程改進和提高，努力推進預算管理與資產(chǎn)管理相結合工作。
（二）建立健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置范圍和標準體系。
一是要以部門預算改革中心，以實現(xiàn)財政預算的精細化、科學化為目標，按照降低成本、提高效益、公開透明、便于管理為原則，制定和完善資產(chǎn)配置標準，實現(xiàn)資產(chǎn)配置公平、公正、合理。 做好重要資產(chǎn)與大型資產(chǎn)的配置工作。配置重要的、專業(yè)性較強和大批量的設備應進行專家論證，對配置的必要性、設備技術標準需求、行業(yè)配置規(guī)定、市場價格等資料進行逐級審核、論證并實地查看。
二是規(guī)范資產(chǎn)配置的運行機制。實際工作中，行政事業(yè)單位購置資產(chǎn)經(jīng)費來源渠道不同，但都應納入管理，實行統(tǒng)一的配置標準、方法、和審批程序。財政部門內(nèi)部科室要從財政工作全局出發(fā)，克服部門利益、把資產(chǎn)管理和預算管理銜接作為編制部門預算的前提和重要補充，明確財政部門內(nèi)部各科室的職責范圍，加強科室之間的協(xié)調(diào)配合，推動財政工作的深化改革。
（三）充分利用行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。
要充分利用資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的資產(chǎn)動態(tài)數(shù)據(jù)，將資產(chǎn)預算納入部門預算管理體系中，逐步完善資產(chǎn)管理與預算管理有機結合的途徑和方式，以存量制約增量，以增量調(diào)整存量，推動資產(chǎn)配置與預算管理相結合，實現(xiàn)資產(chǎn)的合理配置和有效利用。
（四）加強國有資產(chǎn)使用管理。
國有資產(chǎn)使用管理包括出租、出借、對外投資管理。應盡快出臺行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租、出借、對外投資管理辦法，嚴格申報、審批制度，規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用的各項活動，防止國有資產(chǎn)流失、維護國有資產(chǎn)權益，實現(xiàn)保值增值。實行收支兩條線管理，將國有資產(chǎn)使用收入全部上繳財政，支出按部門預算管理項目安排使用，實現(xiàn)真正的綜合財政管理。
（五）做好資源整合工作。
通過調(diào)查，研究制定行政事業(yè)部門和單位資產(chǎn)整合與共享的辦法，利用資產(chǎn)管理信息庫有關數(shù)據(jù)，逐步實現(xiàn)閑置資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)配和處置，做好預算管理與資產(chǎn)管理相結合工作。
（六）堅持資產(chǎn)定期清查工作。
部門和單位通過開展行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作，全面了解和掌握資產(chǎn)使用狀況、利用效率、完整程度以及使用和處置情況，為細化預算編制、研究出臺管理辦法提供依據(jù)。
（七）加強國有資產(chǎn)處置管理。
按照規(guī)定的處置程序和辦法嚴格處置審批，要提供中介機構的評估、審核報告，特別是對土地、房屋建筑物、車輛、大型設備等重點資產(chǎn)的處置要要研究出臺專門文件，進一步規(guī)范審批程序。資產(chǎn)處置收入要納入財政專戶，嚴格執(zhí)行收支兩條線管理辦法，納入財政預算，統(tǒng)一管理。
（作者單位：包頭市財政局）
