農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源（簡稱“三資”）管理，直接關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展，歷來受到各級(jí)黨委政府的高度重視和農(nóng)民群眾的廣泛關(guān)注。為深入貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益，近年來，國家、各地方都出臺(tái)、完善相關(guān)文件，逐步形成了較為完善的“三資”制度化管理體系，以規(guī)范村級(jí)三資管理，保障農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。其中，對(duì)現(xiàn)金、銀行存款的管理，許多地方各自出臺(tái)了備用金制度，并實(shí)行限額管理辦法。
以江陰為例，從2014～2015年江陰市審計(jì)局與市委農(nóng)工辦首次聯(lián)合開展的村級(jí)“三資”管理的審計(jì)調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，實(shí)行村賬鎮(zhèn)（街道）代理的行政村，均采用了備用金制度，即主管部門根據(jù)上年度村級(jí)有效收入及平時(shí)現(xiàn)金使用量，核定各村備用金限額。限額以內(nèi)的備用金支出，由各村登記好流水賬，及時(shí)結(jié)報(bào)，前賬不清，后賬不領(lǐng)；超過限額的支出，單獨(dú)實(shí)行大額支出的報(bào)支程序，必須經(jīng)主管部門及鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)審批后，才予以結(jié)報(bào)。通過這種制度，總體上達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，是對(duì)村級(jí)支出進(jìn)行控制的有效手段之一。但從實(shí)際情況來看，備用金制度也存在一些漏洞。
第一，公款私存，公私不分。由于在實(shí)際使用備用金時(shí)，各村委既需要現(xiàn)金維持日常開支，又需要保證現(xiàn)金的安全，因此，大部分村委都會(huì)以出納個(gè)人名義開辦一個(gè)銀行賬戶，以方便日常使用。主管部門雖然在制度中明確不允許公款私存，但也未規(guī)定備用金的具體使用方式。面對(duì)實(shí)際困難，主管部門也會(huì)予以默認(rèn)，并根據(jù)村委需要，按時(shí)將備用金從村委賬戶轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶。因此，備用金制度最明顯的漏洞就是公款私存，而公款私存會(huì)帶來公私不分的隱患。如果出納將個(gè)人的資金混入該賬戶，甚至以方便工作名義，多開設(shè)幾個(gè)銀行賬戶，不僅違背了備用金制度的初衷，也會(huì)給我們的審計(jì)工作帶來許多困難。
第二，財(cái)務(wù)核算方法不統(tǒng)一。備用金制度要求在領(lǐng)取和使用時(shí)要登記流水賬，實(shí)際上，有些單位只登記現(xiàn)金日記賬。因此，是登記備用金流水賬還是現(xiàn)金日記賬？登記后是否及時(shí)與主辦會(huì)計(jì)核對(duì)？是否定期有交接手續(xù)？在這些環(huán)節(jié)的操作上的不統(tǒng)一，會(huì)造成審計(jì)在對(duì)銀行對(duì)賬單進(jìn)行分析性復(fù)核時(shí)產(chǎn)生困難。備用金的銀行對(duì)賬單反映了備用金在領(lǐng)用、取現(xiàn)或轉(zhuǎn)賬時(shí)的增減變動(dòng)情況，對(duì)于登記備用金流水賬的單位，能夠比較清晰的將其與對(duì)賬單進(jìn)行核對(duì)，而對(duì)于采用現(xiàn)金日記賬的單位，僅能反映備用金取現(xiàn)之后的情況，與銀行對(duì)賬單缺少銜接環(huán)節(jié)，因此難以復(fù)核。
第三，容易滋生“小金庫”。由于備用金額度有限，使用起來需要審核，因此，如果村委有額外的收入，大可以現(xiàn)金的形式不入賬，自由的支配，以此造成賬外收支，形成的小金庫，也是非常隱蔽。另外，目前在村級(jí)財(cái)務(wù)委托代管的背景下，白條、三聯(lián)單仍然有不同比例的存在，主要原因是：其一，委托代管部門的財(cái)務(wù)人員少，需要管轄的片區(qū)多，工作量大；其二，村與個(gè)體工商戶、個(gè)人結(jié)算頻繁，工程項(xiàng)目招投標(biāo)程序及財(cái)務(wù)報(bào)支不合規(guī)，都為小金庫的產(chǎn)生提供了滋生土壤。
第四，無法做到對(duì)資金的全覆蓋監(jiān)督。備用金制度能夠?qū)ΜF(xiàn)金、銀行存款進(jìn)行監(jiān)管，忽略對(duì)承兌匯票進(jìn)行監(jiān)管。承兌匯票是另一種形式的貨幣資金，且金額較大。村委取得承兌的日期與承兌到期日是有時(shí)間差的，村委只要保證承兌及時(shí)托收并反映在賬面，就能稱得上是履職盡責(zé)了；但如果保管人員利用這段時(shí)間差，將承兌用于其他用途牟取利益，那就是對(duì)貨幣資金監(jiān)管的一個(gè)空白領(lǐng)域。
基于以上問題，筆者認(rèn)為，今后的工作應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：
1.探索備用金制度操作的實(shí)際流程，確保資金公私分明。對(duì)待資金的控制，鎮(zhèn)（街道）不能僅僅停留在理論層面，應(yīng)該創(chuàng)新辦法，并深入細(xì)化備用金制度。如果采用出納個(gè)人賬戶用作備用金賬戶，不允許在備用金賬戶中摻雜任何個(gè)人資金。
2.統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算，防止賬面與資金活動(dòng)脫節(jié)。明確應(yīng)使用備用金流水賬，且不建議僅僅登記現(xiàn)金日記賬。審計(jì)應(yīng)關(guān)注備用金流水賬及行政賬戶、備用金賬戶的銀行對(duì)賬單，三者缺一不可，進(jìn)行分析性復(fù)核，避免單位短時(shí)間內(nèi)一進(jìn)一出，轉(zhuǎn)移資金，保證備用金制度落到實(shí)處。
3.制定對(duì)承兌匯票的監(jiān)督機(jī)制，做到對(duì)資金的全覆蓋。建立應(yīng)收票據(jù)備查簿，準(zhǔn)確反映承兌增減變動(dòng)情況。
4.注重對(duì)財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德、業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)。應(yīng)對(duì)主辦會(huì)計(jì)、出納的工作流程加以規(guī)范，必須做好備用金流水賬，且定時(shí)交接，每月核對(duì)用金賬戶余額。
5.完善內(nèi)部控制制度，明確職責(zé)分工，落實(shí)責(zé)任。從制度約束規(guī)范村干部的思想、行為，禁止白條、三聯(lián)單的報(bào)支，保證票據(jù)合規(guī)性，減少風(fēng)險(xiǎn)，為審計(jì)提供良好的基礎(chǔ)環(huán)境。(江陰市審計(jì)局 徐婷)
