張銀娟
近年來，隨著政府對基礎設施等建設項目投資力度的不斷加大，作為控制項目建設投資的一種關口前移，重在事前和事中防范的審計監(jiān)督方法，跟蹤審計被越來越多的審計機關采用，也越來越受到各地黨委、政府重視，政府交辦的跟蹤審計項目數(shù)量呈不斷上升趨勢。但跟蹤審計也是一把雙刃劍，受到不少因素的制約和限制，也會出現(xiàn)各種問題，其作用應客觀、科學地看待。
一、跟蹤審計工作制約因素及客觀限制
審計機關制約因素。一是審計力量與日趨繁重的審計任務不相適應。以桐廬縣為例，目前，一線投資審計人員僅6人，不僅要開展全縣工程預算、工程結(jié)算以及竣工決算審計工作（2013年至2014年平均每0.8天完成1個審計項目），還要參與設計變更、概算調(diào)整、標后監(jiān)督、效能監(jiān)察等工作。同時跟蹤審計工作也落在這6名人員身上，目前，進行跟蹤審計項目10個，平均每人跟蹤2個，審計人員的數(shù)量難以達到對建設項目施工過程進行控制的目的。審計人員疲于應付，無暇在審計深層次的目標上發(fā)掘問題、反映問題，使審計目標發(fā)生偏離，審計質(zhì)量無法得到提升，影響了跟蹤審計的效果。二是投資審計起步晚，專業(yè)人員技術面狹窄、實際經(jīng)驗匱乏。工程項目跟蹤審計是一項專業(yè)性很強的工作，尤其是工程造價管理的基礎理論和業(yè)務實踐，即便是專業(yè)學校畢業(yè)的大學生，沒有三五年在實際工作中摸爬滾打的工作經(jīng)歷和經(jīng)驗積累是難以勝任的。再加上跟蹤審計是對建設項目實行全過程的造價控制，相對于傳統(tǒng)的事后審計來說，涉及的建設項目資金管理鏈條更長、內(nèi)容更多、范圍更廣，審計人員需要的知識范圍更寬。而現(xiàn)有工程審計人員幾乎都是工作不久的造價專業(yè)人員，沒有施工經(jīng)驗，且普遍缺乏建筑、結(jié)構(gòu)設計監(jiān)理及財務管理等方面的專業(yè)知識和技能，專業(yè)知識有限，知識范圍不寬，很難在建設項目施工階段全面提出有影響力、針對性很強的意見,也很難對協(xié)審單位提交的審計報告進行復核。
協(xié)審單位目標因素。一是角度不同。由于審計力量及審計人員的專業(yè)技能尚難適應跟蹤審計的實際要求，目前審計機關的普遍做法是向社會借力，委托社會中介機構(gòu)進行審核，審計機關依據(jù)其審核報告出具審計報告，投資審計中心也不例外。這種做法是權宜之計，其本身潛藏著很大的風險。中介機構(gòu)的審核角度和國家審計是不一樣的，他們更多的是依據(jù)施工協(xié)議，從《合同法》的角度，來維護甲乙雙方的權益；而審計機關則在維護國家財政資金安全的前提之下，旨在提高國家財政資金的使用效益，揭示工程建設領域的違法、違紀和管理不規(guī)范行為，防止滋生腐敗。二是利益驅(qū)動。社會中介機構(gòu)參與跟蹤審計，在具體運作上，投資審計中心通過招投標選定中介機構(gòu)，有的項目通過年度預算支付中介機構(gòu)的審計費用，有的由建設單位支付審計費用。這些由建設單位支付審計費用的跟蹤項目，協(xié)審單位為及時能得到審計費用，不得不“睜一眼，閉一眼”，導致在跟蹤審計中難以從第三方獨立的角度來實施審計，而不是從審計監(jiān)督角度來參與和評價審計事項，使監(jiān)督的作用弱化，失去了審計監(jiān)督的意義。
廉政風險因素。首先，開展跟蹤審計之后，審計與被審計單位之間的工作關系更為密切，賦予審計人員的權力會得到更多的體現(xiàn)，來自被審計單位的利誘也會更多。其次，跟蹤審計基本上是委托社會中介機構(gòu)來進行，對中介機構(gòu)相關人員職業(yè)道德約束，審計機關還缺少相應的有效措施和手段。第三，跟蹤審計業(yè)務的多少、費率的高低，使投資審計人員難免會受到中介機構(gòu)更多的關注與重視，拉攏與腐蝕的情況難免會出現(xiàn)。
二、對審計機關跟蹤審計的作用應該科學、客觀的對待和認識
目前對跟蹤審計的概念界定、操作程序、方式方法上都還沒有統(tǒng)一的定義和規(guī)定，仍然處于探索之中。普遍做法是對所有政府投資重點項目均開展跟蹤審計，極易造成“消化不良”。跟蹤審計就目前而言，如果從探索投資審計的新方法、新思路的角度，適當選擇少量典型工程進行跟蹤審計，對重點環(huán)節(jié)進行分析、判斷、總結(jié)，提煉出有指導性的經(jīng)驗，以提高審計工作效率，有效防范和降低風險，在總結(jié)經(jīng)驗基礎上逐步擴大范圍這是無可厚非的。但如果對政府投資重點建設項目實行全面跟蹤，首先是力所不及的?？繉徲嫏C關投資審計中心幾個人，對十多個重點建設項目實施跟蹤審計，顯然難以達到跟蹤目的。
同時，建設項目從開始到竣工驗收投入使用，有項目建議書、投資估算、可研、設計、概預算、招投標、施工管理、竣工驗收、決算等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都有很強的專業(yè)性，從事工程建設的社會組織、企事業(yè)機構(gòu)間有著明確的專業(yè)和職能分工，在每一環(huán)節(jié)國家都以法律法規(guī)明確了監(jiān)督機關的權利、職責和義務。設計勘查、招投標代理機構(gòu)、工程造價咨詢、監(jiān)理等機構(gòu)都有主管監(jiān)督機關，國家也都有相關法律法規(guī)對其職責進行科學界定。國家審計機關只能在特定環(huán)節(jié)發(fā)揮監(jiān)督作用，不能也做不到“包羅萬象”。跟蹤審計模式下，審計成為建設過程中的一個主要控制環(huán)節(jié)，審計人員頻繁進入工地現(xiàn)場進行審計，提出審計建議，客觀上造成有的建設單位對審計的依賴，大事小事請審計決策，有的甚至將難事推給審計，容易偏離監(jiān)督者的定位，而進入管理者的職責范圍。審計人員一旦越位，跟蹤審計所建立的權利制衡機制就會缺失。投資審計實踐中我們不斷發(fā)現(xiàn)，一些原本很明確的事項，一些建設單位或監(jiān)理單位往往轉(zhuǎn)移矛盾，將責任推卸給審計機關。如果過多包攬跟蹤，勢必導致相關職能和監(jiān)管部門推卸責任，審計機關將無辜承擔責任風險。
三、準確把握審計定位，合理實施跟蹤審計
要按照劉家義審計長對建設項目跟蹤審計提出的“突出重點、量力而行、明確責任、防范風險”十六字的工作原則，保持清醒頭腦，把跟蹤審計做得更有實效。
一是要突出重點。審計機關應根據(jù)政府年度重點建設項目投資計劃，不能“眉毛胡子一把抓”，選擇具有全局性、影響廣泛、群眾關注、投資規(guī)模大的建設項目實施跟蹤審計。同時，審計機關應把跟蹤審計項目作為投資審計深化的一個點，通過跟蹤審計，全過程地了解和及時發(fā)現(xiàn)當前工程建設過程中可能出現(xiàn)或是已經(jīng)出現(xiàn)的問題；針對一些典型性的問題，延伸到其他建設項目中，進行專項調(diào)查，進而從宏觀層面提出建設性的意見和建議，起到以點帶面的作用。
二是要量力而行。要結(jié)合審計機關的實際承受能力和審計人員的技術水平，把握好跟蹤審計的尺度和分寸，量力而行，盡力而為，不能“包打天下”。
三是要明確定位。審計的職能是“監(jiān)督”而不是“管理”， 要保持審計的獨立監(jiān)督地位，跟蹤要把重點放在監(jiān)督建設程序的合法性、合規(guī)性上，一些應由其他部門行使的管理職能，審計部門不可越俎代庖，大包大攬。審計機關不是從事建設管理、施工、監(jiān)理方面的具體工作，而是履行對上述工作的監(jiān)督職能，做到“到位不越位，參與不干預”，促進工程建設工作的規(guī)范、有效運行。
四是要完善制度。為使跟蹤審計能健康運行，確保跟蹤審計依法實施，有法可依，使這一模式能更好地為工程建設項目服務，應建立一整套跟蹤審計的規(guī)章制度，制定跟蹤審計實施辦法，健全審計程序和審計規(guī)范，使跟蹤審計逐步進入程序化、規(guī)范化、制度化的軌道中。同時，審計機關要加強對委托中介機構(gòu)的監(jiān)管，加強對協(xié)審工作質(zhì)量的約束，促使跟蹤審計更好地發(fā)揮作用。（作者單位：桐廬縣審計局）
