內(nèi)控執(zhí)行不到位，既有主觀原因，也有客觀因素，還有體制機制上的問題。
周連進
當前影響內(nèi)控落實的主要問題
內(nèi)控建設(shè)并不是新事物、新要求。內(nèi)控執(zhí)行不到位，同樣也是一個老大難問題，既有主觀原因，也有客觀因素，還有體制機制上的問題，主要有以下幾種表現(xiàn)：
一是認識存在誤區(qū)。割裂財政管理與內(nèi)部控制的關(guān)系，忽視內(nèi)部控制在財政管理和隊伍建設(shè)中的作用，認為內(nèi)控就是約束，必然影響運行效率，以致說起來重要，做起來不要，“有心無力”，導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)困難重重。加上內(nèi)控組織機構(gòu)不健全和人員素質(zhì)不高等原因，無章可循和有章不循的問題較為突出。
二是職責界定不清。機構(gòu)設(shè)置、職責、責任界定不清，內(nèi)部決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)不能完全獨立和相互制衡；授權(quán)過大或過小，不相容崗位分離不到位，影響工作力度或責任區(qū)分；執(zhí)行者缺乏責任感，個別人甚至認為內(nèi)部控制操作運行復(fù)雜，限制了他們的權(quán)力，往往有抵觸情結(jié)。
三是制度操作性不足。有的為制度而“制度”，照搬其他單位或上級單位的做法，制度和本單位實際“兩張皮”“水土不服”；有的內(nèi)控操作規(guī)程沒有按要求編制，只是把相關(guān)管理辦法或制度復(fù)制了一遍，沒有進行系統(tǒng)的梳理、消化，缺乏風險防控等基本要件，內(nèi)控執(zhí)行無的放矢；有的內(nèi)部制度文字描述多，流程圖和配套表單少，操作性不強。
四是與信息化融合不夠。內(nèi)控理念和控制活動、措施未充分嵌入信息系統(tǒng)，在信息系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)應(yīng)用、風險管理等方面存在薄弱環(huán)節(jié)，如系統(tǒng)建設(shè)碎片化，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃；信息應(yīng)用“孤島”化，不能充分共享；風險節(jié)點、控制措施滯后化，不能即時提醒、處置等等，信息系統(tǒng)無法有效發(fā)揮內(nèi)控的支撐與管控作用。
五是評價考核機制缺失。缺乏保證制度執(zhí)行的監(jiān)督、考評、獎懲機制，內(nèi)控制度流于形式，說的多做的少，或做多少算多少，缺乏權(quán)威性、嚴肅性；內(nèi)部審計與監(jiān)督大多將重點放在財務(wù)收支等業(yè)務(wù)層面，對財政業(yè)務(wù)監(jiān)管、管理制度落實等關(guān)注不夠。
落實內(nèi)控制度需把握的重點
為保證控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、評價與監(jiān)控（督）等各內(nèi)控環(huán)節(jié)協(xié)同作用，促進內(nèi)控制度真正落地，發(fā)揮效能，需要把握好以下幾個方面：
其一，構(gòu)筑內(nèi)控委—內(nèi)控辦—內(nèi)控管理崗（內(nèi)控聯(lián)絡(luò)員）和全員參與的內(nèi)控防線，促進內(nèi)控環(huán)境的優(yōu)化。
強化內(nèi)控組織管理架構(gòu)和管理責任。內(nèi)控涉及單位的各工作崗位、各工作事項、各工作環(huán)節(jié)，是一項全方位、全時空、全過程的管理活動，必須集全體之力。因此，必須健全內(nèi)控組織管理架構(gòu)和管理責任，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊，內(nèi)控委抓總、內(nèi)控辦協(xié)調(diào)、管理崗和聯(lián)絡(luò)員日常監(jiān)督、所有財政人員一線執(zhí)行的內(nèi)控防線，厘清各道防線在內(nèi)部控制中的責任，并把這種責任記在心里，扛在肩上，落實在行動上，確保內(nèi)控管理有序、運行有效。
教育引導(dǎo)走出三種認識誤區(qū)。要將內(nèi)部控制列入干部教育范圍，加強對內(nèi)部控制理念、方法的學習，引導(dǎo)每個工作人員樹立正確的內(nèi)控觀，消除認識誤區(qū)。一要消除內(nèi)部控制等于制定制度的誤區(qū)，防止將內(nèi)部控制等同于制度建設(shè)，更不能認為建立了規(guī)章制度就完成了內(nèi)部控制。二要消除事后督查等于內(nèi)部控制的誤區(qū)，正確認識事前、事中、事后三級控制的關(guān)系，把內(nèi)控的重點定位在事前和事中防錯糾偏，防患于未然。三要消除內(nèi)控影響效率的誤區(qū)。認清內(nèi)控是一種對風險的過程控制、預(yù)防前置，需要成本付出，或許還會一定程度影響到運行效率。而失控的、高風險的效率，不能作為弱化或逾越內(nèi)控的理由，犧牲一定程度的效率是控制風險所必須付出的成本。
培養(yǎng)內(nèi)部控制與風險管理相統(tǒng)一的內(nèi)控理念。內(nèi)部控制重在解決流程問題，要求“正確地做事”；風險管理不僅要解決流程問題，還要應(yīng)急處理當前風險和問題，更要預(yù)測未來潛在風險，也就是說不僅要解決“正確地做事”，更要解決“做正確的事”。因此，必須將兩者有機結(jié)合，決策層重在“做正確的事”，執(zhí)行層則更關(guān)注“正確地做事”，各司其職。只有這樣，才能保證領(lǐng)導(dǎo)層、執(zhí)行層在內(nèi)控中的作用最大化。
其二，構(gòu)建“管理制度化—制度流程化—流程崗位化—崗位職責化—職責表單化—表單信息化”的內(nèi)控鏈條，促進內(nèi)控過程的無縫運作。
內(nèi)部控制體系建設(shè)是一個循序漸進的過程，“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化、表單信息化”，互相關(guān)聯(lián)，環(huán)環(huán)相扣，包含了內(nèi)控制度的主要內(nèi)涵，是內(nèi)控實施的“硬件”基礎(chǔ)，必須步步為營，循序漸進，才能切實保障內(nèi)控制度落實。
建好制度，這是落實內(nèi)控的第一步。這里的制度僅指財政部門組織財政工作和內(nèi)部管理必需的各項制度、規(guī)定，如各類業(yè)務(wù)管理規(guī)定、資金管理辦法、機關(guān)管理制度等，也包括內(nèi)控基本制度、各類風險防控辦法。這些成文的、規(guī)范的制度，既是內(nèi)控建設(shè)的重要組成部分，又是內(nèi)控體系的“綱”和“輻射源”。因此，制度建設(shè)既要有完整性，涵蓋所有人財物，做到事無盲區(qū)、人無例外；還要有權(quán)威性，言出必行；更要有操作性，切實可行。要“做我所寫、寫我所做”，并隨著情況變化及時立、改、廢，持續(xù)改進，防止因內(nèi)控制度本身不合法理、不符實際，或過于理想化等，影響內(nèi)控執(zhí)行效果。
將制度轉(zhuǎn)化為操作規(guī)程，這是落實內(nèi)控的關(guān)鍵。各種各類制度作為“綱”，只能是原則的，只能統(tǒng)而言之。操作性問題則要通過編制操作規(guī)程和運行流程來解決，要將制度轉(zhuǎn)換成按事、分項的內(nèi)部操作規(guī)程，文書描述與流程圖兼容，將其流程化、崗位化、職責化、表單化，操作脈絡(luò)完整、時空清晰、權(quán)責分明、風險了然。在此基礎(chǔ)上，將整個內(nèi)控制度體系納入信息化管理，實行無縫化運作。
借力信息化支撐，這是落實內(nèi)控的核心。實踐證明，將內(nèi)控理念、內(nèi)控制度以信息技術(shù)支撐，借助計算機軟件的“剛性”手段，實現(xiàn)內(nèi)部控制流程化、信息化，變“人控”為“機控”，是確保內(nèi)控落實的最好方法和途徑。一要依托強大的“數(shù)據(jù)庫和成熟的業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，將內(nèi)部控制要素植入資金申請、下達、分配、使用和其他財政業(yè)務(wù)管理的整個運行鏈條之中，實現(xiàn)在動態(tài)中完成控制。財政業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)要充分考慮內(nèi)部控制需求，設(shè)計有接口，查詢有權(quán)限，運行有監(jiān)控，打破信息“孤島”。二要完善流程、節(jié)點預(yù)警、分級處置。對關(guān)鍵、重點環(huán)節(jié)實行分級預(yù)警和處置，并通過監(jiān)管業(yè)務(wù)軟件和內(nèi)部管理軟件將其“固化”，確保工作運轉(zhuǎn)受控，誰來執(zhí)行都不走樣，少一個環(huán)節(jié)也過不去。三要充分利用信息的及時傳遞進行預(yù)防性控制，對數(shù)據(jù)處理的及時性與復(fù)雜性特點更好地實行實時控制，運用詳細、可追溯的信息數(shù)據(jù)進行審計評價和分析控制，從而提高工作質(zhì)量和效果。
其三，建立風險防控—授權(quán)控制—崗位分離的多控機制，促進內(nèi)控途徑的多樣化。
風險防控。內(nèi)控的核心是防控風險，風險要防得準、控得牢，消除其產(chǎn)生之根源，或讓其“胎死腹中”，前提是抓牢風險評估、管控這個“牛鼻子”。要把握好查、定兩個環(huán)節(jié)，抓小、抓常、抓長，動態(tài)查找各工作事項的潛在風險點和薄弱環(huán)節(jié)，把潛在風險找準，將防控措施定實，并以抓鐵有痕、踏石留印的行動把防控措施落實到位。
科學授權(quán)。合理的內(nèi)部控制應(yīng)當按照重要性程度大小，適當分層授權(quán)、逐級審批，根據(jù)常規(guī)授權(quán)和特別授權(quán)的規(guī)定，明確崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)責任。授權(quán)既要充分，又要合理，要將授權(quán)固化為操作流程，任何人不得逾越。
不相容職務(wù)分離。不相容職務(wù)分離是內(nèi)部控制的一個基本原理。分離要把握兩個取向：一是職責相悖。“管錢不管賬，管賬不管錢”，對授權(quán)與執(zhí)行、執(zhí)行與審核、執(zhí)行與記錄、保管與記錄等不相容職務(wù)實行有效分離。二是利益沖突。要按照有關(guān)規(guī)定，對有可能在個人利益與公職身份間產(chǎn)生利益矛盾和沖突的事項進行有效控制。對于存在潛在風險的，及時采取調(diào)整、輪崗等組織措施，使不相容崗位始終保持相互監(jiān)督、相互制約狀態(tài)。
其四，建立評價考核—獎懲追究—信息披露一體的管控機制，促進內(nèi)控過程留痕和責任追溯。
與時俱進完善體系。內(nèi)部控制是一個適時補充、持續(xù)改進、不斷完善的過程，一方面，要不斷發(fā)現(xiàn)內(nèi)控運行中的問題、漏洞，持續(xù)實時更新修正本單位內(nèi)控規(guī)程和具體業(yè)務(wù)，使之相互對應(yīng)，相互支撐，始終保持在正確的運行通道中；另一方面，根據(jù)工作內(nèi)容、要求變化，特別是新增業(yè)務(wù)，對管理辦法、操作規(guī)程、運行流程進行補充、固化，實現(xiàn)對各業(yè)務(wù)流程的無縫管控。因此，要將內(nèi)控評價當作一項重要的程序和內(nèi)容，納入制度化軌道。
內(nèi)部控制評價應(yīng)重點關(guān)注以下內(nèi)容：第一，對內(nèi)控實施情況進行評價。要對內(nèi)控實施情況進行定期考核評價，實施對內(nèi)控本身的再監(jiān)督，解決有令不行、有禁不止的問題，防止內(nèi)控流于形式。第二，對內(nèi)控制度本身進行評價。要對內(nèi)部控制設(shè)計的合理性、管理層面控制的有效性、執(zhí)行層面運行的有效性、業(yè)務(wù)流程和控制點設(shè)置的合理性等進行評價，及時發(fā)現(xiàn)制度本身存在的不科學、不全面以及操作性不強等方面的問題。第三，在綜合分析評價的基礎(chǔ)上，通過對風險點的“集體議”和“重新評”，按照設(shè)計缺陷、運行缺陷的不同類別和程度，提出改進完善意見，實現(xiàn)對內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)的自我修復(fù)、自我完善，從而保障內(nèi)部控制的持續(xù)性和科學性
加強考核、獎懲。內(nèi)控制度的執(zhí)行，關(guān)鍵在于人。只有全體人員自覺遵守，按規(guī)則辦事，內(nèi)控才能真正起到糾錯防弊，保護財政資產(chǎn)、資金和干部安全的作用。要將內(nèi)控制度建設(shè)與標準化績效管理改革有機結(jié)合，細化到德、能、勤、績、廉考評之中，將內(nèi)控指標納入標準化績效管理系統(tǒng)，按照內(nèi)部操作規(guī)程、工作流程圖明確的時間節(jié)點和質(zhì)量、數(shù)量要求，編制內(nèi)控管理全過程操作手冊，每項工作可量化、可檢查、可考核，做到過程留痕，責任可追溯。在此基礎(chǔ)上嚴格獎懲機制，對經(jīng)查實的過錯行為堅決予以追究，不搞下不為例，不搞避重就輕。
加強信息披露。在進行評價、考核的基礎(chǔ)上，應(yīng)定期或不定期對內(nèi)部控制建立與實施進度、內(nèi)部控制完善性、內(nèi)部控制的不足與改進對策、內(nèi)部控制整體有效性等相關(guān)信息進行通報、披露，督促有關(guān)方面采取積極的應(yīng)對措施。(作者系浙江省紹興市財政局局長)
