文 何雪鋒 陳靜利 張鑫
公私合作伙伴關(guān)系(Public-Private Partnerships，以下簡稱PPP)即政府與社會資本合作，是將政府與社會的資本、技術(shù)及管理等各方面進(jìn)行深度合作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，最終實現(xiàn)雙贏的一種合作模式。從提出PPP至今，四年間，全國范圍已形成總投資額10萬億以上的項目庫。
2017年，中國迎來PPP落地的高峰期，規(guī)范PPP發(fā)展的聲音也是此起彼伏。但與傳統(tǒng)項目運營模式不同，PPP項目包括了從設(shè)立、發(fā)展、成熟、衰退到結(jié)束的五個階段成長動態(tài)軌跡，如果仍采用傳統(tǒng)針對施工階段采用的跟蹤審計，必將存在真空地帶。那么，如何對PPP項目進(jìn)行跟蹤審計呢?筆者將作詳細(xì)介紹。
傳統(tǒng)的針對施工階段采用的跟蹤審計存在四大問題
(一)設(shè)計階段的問題
實際工作中，政府部門對設(shè)計方案經(jīng)濟(jì)性的考核沒有一套完整的評價體系，違背了工程建設(shè)程序的 “邊勘測、邊設(shè)計、邊施工”的“三邊工程”原則。如：政府沒有意識到設(shè)計方案對投資的重要性，給予設(shè)計單位的時間不充足，致使其為了趕工而忽略對設(shè)計方案本身的優(yōu)化，從而給后期增加工程變更埋下隱患。
(二)準(zhǔn)備階段的問題
招標(biāo)文件主要審查的內(nèi)容包括：招標(biāo)范圍、評標(biāo)辦法及程序是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，文字表述是否準(zhǔn)確、語言環(huán)境是否存在歧義，以及是否存在虛假招標(biāo)行為。但是，目前在這一方面的審計還不夠合理，嚴(yán)重影響招投標(biāo)工作的正常進(jìn)行。
(三)實施階段的問題
項目資金輸出主要發(fā)生在實施階段，但由于PPP項目施工周期長、工序繁瑣等特點，因此施工過程中許多不可控因素很可能導(dǎo)致不可預(yù)測情況的發(fā)生，如施工工期變化、施工方案調(diào)整等。
(四)運營及移交階段的問題
與傳統(tǒng)的政府投資審計不同，PPP項目以運營和移交為核心。但實際上，當(dāng)前參與PPP項目的多數(shù)施工企業(yè)既不愿意承擔(dān)運營風(fēng)險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府更看重短期目標(biāo)，兩方“一拍即合”，導(dǎo)致部分項目“重建設(shè)、輕運營”。
通過以上分析，為使審計監(jiān)督不斷促進(jìn)PPP項目在每個階段都發(fā)揮其特色優(yōu)勢，不能局限于工程竣工后對工程竣工決算資料進(jìn)行審計，而要對PPP項目整個成長動態(tài)軌跡開展全生命周期的項目跟蹤審計。
審計建議
(一)設(shè)計階段：對政策落實情況開展跟蹤審計
實施PPP政策跟蹤審計是國家審計的本質(zhì)要求。
首先，關(guān)注PPP政策執(zhí)行情況。從貫穿落實中央政策、結(jié)合實際細(xì)化措施、政策落實和細(xì)化是否符合中央精神等方面監(jiān)督PPP政策的執(zhí)行情況，保證PPP項目切實履行。
然后，關(guān)注執(zhí)行中出現(xiàn)的問題。關(guān)注是否有阻礙PPP政策落實的因素存在、是否有導(dǎo)致偏離預(yù)期目標(biāo)的客觀因素存在，及時、準(zhǔn)確的地揭示PPP項目的執(zhí)行效果，對出現(xiàn)的問題及時解決，以保障政令暢通、政策落到實處。
其次，關(guān)注措施是否完善?？碢PP政策是否與現(xiàn)實環(huán)境相符合、是否與政策措施相協(xié)調(diào)，與政策制定者及時溝通，提出切實可行建議，使政策得以及時修訂。
最后，關(guān)注戰(zhàn)略體系。對PPP項目進(jìn)行系統(tǒng)思考與梳理，并提供系統(tǒng)、戰(zhàn)略和前瞻性的建議，從而將跟蹤審計嵌入其中。這為PPP政策的制定、執(zhí)行以及后期評估等都提供了全方位的信息支持。
(二)準(zhǔn)備階段：對立項可行性情況開展跟蹤審計
PPP項目實施過程中，對可行性研究開展跟蹤審計包括三個過程：跟蹤審計立項前的可行性研究是否充分、跟蹤審計項目實施過程中可行性研究是否準(zhǔn)確及跟蹤審計項目結(jié)束之后對項目結(jié)果的評價是否符合可行性研究報告的預(yù)期。
跟蹤審計的具體內(nèi)容包括：跟蹤審計PPP項目可行性研究報告編制以及審批情況是否合規(guī)、完整、科學(xué)以及真實;從縱、橫兩種審計方式跟蹤審計PPP項目的國民經(jīng)濟(jì)評價情況，看其是否符合國家、地區(qū)以及行業(yè)的整體發(fā)展規(guī)劃;跟蹤審計PPP項目是否存在政府負(fù)債隱性增加及公共資金損失情況;跟蹤審計私人資本是否存在虛假以及損害政府利益情況、是否過度獲取政府補(bǔ)貼，從而評價私人資本的綜合實力和抗風(fēng)險能力。
(三)實施階段：對實施過程合法合規(guī)情況開展跟蹤審計
對項目開展從項目立項、建設(shè)實施到竣工結(jié)算的全過程跟蹤審計環(huán)節(jié)內(nèi)容主要包括：規(guī)劃決策、許可等相關(guān)建設(shè)程序跟蹤審計;籌集和使用資金等相關(guān)建設(shè)資金跟蹤審計;協(xié)議簽訂和權(quán)責(zé)劃分等相關(guān)項目招投標(biāo)跟蹤審計;工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度管理等相關(guān)質(zhì)量安全與進(jìn)度管理跟蹤審計;從設(shè)計、材料設(shè)備供應(yīng)、施工、到監(jiān)管等相關(guān)投資事項跟蹤審計，以及對環(huán)境保護(hù)、征地拆遷等執(zhí)行情況和決算情況的跟蹤審計等。然后，對發(fā)現(xiàn)的問題及時采取糾正措施，確保PPP項目高效推進(jìn)。
(四)運營及移交階段：對投資績效情況開展跟蹤審計
開展投資績效情況跟蹤審計具體包括三個階段：前期論證階段;建設(shè)實施階段;竣工結(jié)算后的運營階段。每個階段的跟蹤審計都需要確定評價指標(biāo)體系，以此作為標(biāo)準(zhǔn)，對評價指標(biāo)和評價方法加以說明，然后據(jù)此進(jìn)行跟蹤審計，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。
