近年來，財政支農(nóng)工作對推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮起到了重要的作用，取得了較好的成效。但在實際支農(nóng)管理工作中，仍存在著財政支農(nóng)資金效益不高，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)等問題。本文對杭州市財政支農(nóng)基本情況和存在問題進(jìn)行分析，結(jié)合財政體制改革新形勢，就如何進(jìn)一步完善財政支農(nóng)工作提出建議。
一、杭州市財政支農(nóng)工作基本 情況及成效
（一）加大財政支農(nóng)投入，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得可喜成績“十二五”期間，杭州市貫徹落實中央和省委決策部署，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要 素配置、生態(tài)保護(hù)、公共服務(wù)、民 生保障“六個一體化”，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展的機(jī)制基本建立，縣域經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展?！笆濉逼陂g，杭州市本級財政突破“省管縣”財政體制框架，堅持“大杭州”發(fā)展 理念，投入近155億元用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，其中120 億元用于支持西部五縣 （市、區(qū)）發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2015年， 西部五縣 （市、 區(qū)）經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到1976.02億元，比 2010年提高了767.63億元；全 市農(nóng)村居 民可支配收入達(dá)到25719元，年均增長 11.7%，五年接近翻一番；城鄉(xiāng)居民收入 比與2010年的2.28頤1對照，縮小0.4個 百分點；低收入農(nóng)戶家庭人均純收入達(dá) 到9354元。
（二）推進(jìn)財政支農(nóng)體制機(jī)制改革，取得階段性成果 1.推進(jìn)支農(nóng)分配方式改革 2015年以來，杭州市著手啟動支農(nóng) 體制機(jī)制改革，按照“ 兩 個 一 般 不 ”的要求， 全面推動涉農(nóng)資金分配方式改革，經(jīng)過改革，涉農(nóng)資金分配已普遍采取因素法或競爭性分配方式，市級資金一般不直接補(bǔ)助到企業(yè)和區(qū)、縣（ 市 ）具 體 項目。分配方式的改革，有效加快了財政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，促 使 財政資金盡快發(fā)揮效益，同時也增加了縣級財政的統(tǒng)籌能力。 2.推進(jìn)支農(nóng)扶持方式改革按照深化財政體制改革，逐步取消競爭性專項、減少行政性分配的要求，杭 州市從2015年起，著 手嘗試引入農(nóng)業(yè)產(chǎn) 業(yè)基金這一市場運(yùn)作模式。產(chǎn)業(yè)基金以公司制為載體，建立基金的運(yùn)作平臺，授權(quán)杭州財政出資的公司作為政府產(chǎn)業(yè)基金出資人，由該公司作為產(chǎn)業(yè)基金的實際運(yùn)營主體。通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金扶持模式，改變以往政府對農(nóng)業(yè)企業(yè)單純采取補(bǔ)貼補(bǔ)助等“一次投入、一 次使用”的形式，轉(zhuǎn)為以股權(quán)投資形式對企業(yè)進(jìn)行支持，并建立退出機(jī)制，使有效的財政資金滾動使用，發(fā) 揮循環(huán)示范效應(yīng)，引導(dǎo)帶動更多社會資本投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，促進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
（三）完善財政支農(nóng)政策管理，制度體系逐步健全 1.建立系統(tǒng)的制度操作體系 為進(jìn)一步加強(qiáng)涉農(nóng)資金管理，杭州市建立了三層級資金管理體系，明確各層級資金管理要求及職能，抓大放小。一是總則指導(dǎo)。出臺專項資金管理辦法，對涉農(nóng)資金管理提出總體指導(dǎo)意見，涵蓋資金設(shè)立、調(diào)整和撤銷、資金分配、撥付和使用、項目管理、監(jiān) 督檢查等幾方面要求。二是實施意見細(xì)化。按照一個部門一個實施意見的做法，市財政部門會同市級農(nóng)口主管部門出臺資金管理實施意見，明確補(bǔ)助資金用途、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、因素法分配因素及權(quán)重、競爭性分配程序等。三是實施方案落實。由市級農(nóng)口主管部門會商市財政部門單獨(dú)出臺實施方案，對各個項目的具體實施提出要求，明確項目建設(shè)目標(biāo)、驗收標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān) 督 縣級項目管理工作，指導(dǎo)縣級分配好市級補(bǔ)助資金。2.完善政策管理機(jī)制 從“三嚴(yán)一定”入 手 ，加強(qiáng)涉農(nóng)政策管理，規(guī)范政策準(zhǔn)入、退出機(jī)制，集中有限財力辦大事。一 是嚴(yán)控新政出臺。根據(jù)資金整合的要求，進(jìn)一步嚴(yán)格控制新增政策的出臺，杜絕出臺內(nèi)容相近或者容易產(chǎn)生交叉的扶持政策。二是嚴(yán)格政策定位。新增政策必須符合公共財政投入方向，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項資金。正確處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，避免政府“越位”與“ 缺位”的現(xiàn)象。三是嚴(yán)把政策期限。除法律、 法規(guī)、 規(guī)章規(guī)定外，專項資 金存續(xù)期限一般不得超過3年。四是定 期開展政策清理整合。對已扶持多年且在新形勢下需要賦予新內(nèi)涵的項目，實行“ 騰籠換鳥” ，進(jìn)行清理整合；對與市委市政府工作目標(biāo)有偏離、設(shè)立依據(jù)不足、實施時間過長且績效不明顯的項目，取消 立 項 ；對支持方向、支 持 對 象 和用途相同或相近的政策進(jìn)行歸并重新認(rèn)定。
二、存在的問題及原因
1.政策碎片化導(dǎo)致政策效率降低 從2014年起，杭州市著手支農(nóng)政策 清理整合工作，取得了一定成效，但仍存在政策分散、管理分散、資金分散、項目分散等問題，究其根源，有體制不順、部門職責(zé)分工、利益追求、政 策 協(xié) 調(diào) 機(jī) 制 缺乏 等 多方面原因。以美麗鄉(xiāng)村相關(guān)資金為例， 2016年市本級相關(guān)政策中至少仍 有八項政策，這些政策盡管已實行因素法分配方式，但 均 是 按 照 各 專項政策、任務(wù)下達(dá)資金，要 求?？顚Ｓ茫Y金、政 策均 孤 立 、分 散 。
2.政策過度介入模糊了政府與市場 的邊界現(xiàn)行的支農(nóng)政策，政府對微觀經(jīng)濟(jì)生活直接干預(yù)過多，在競爭性領(lǐng)域設(shè)立了不少專項資金，造成財政支農(nóng)責(zé)任隨意擴(kuò)大，一些本該由市場機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的領(lǐng)域，如民宿業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技推廣、智慧農(nóng)業(yè)等，仍由政府連續(xù)多年扶持，在政策設(shè)計、政 策 執(zhí) 行 方面，存在著過度介入、包攬過多的傾向。此外，由于部分支農(nóng)政策的過度介入，一 定程度上也抑制了市場的積極性。過多的政府補(bǔ)助會讓部分企業(yè)形成對政府補(bǔ)助的過分依賴，會導(dǎo)致企業(yè)的運(yùn)作效率降低， “等、靠、要 ”思想突出，企業(yè)不關(guān)注自身發(fā)展，而致力于申請政府資金，加劇了資源要素配置的扭曲，同時也會帶來利益輸送的隱患。
3.項目庫建設(shè)推進(jìn)緩慢影響資金使 用效益全省財政專項資金改革后， 2015年 起普遍采用因素法或競爭性分配方式進(jìn)行資金分配，一般不得進(jìn)行項目的事先審批或備案審批。特別是因素法分配模式下實行專項性一般轉(zhuǎn)移支付改革后，省、市財政把具體項目的分配權(quán)下放給了縣級。而在實際執(zhí)行中，縣級在承接上級財政下放的分配權(quán)時存在“接不住”的現(xiàn)象，出現(xiàn)了“最后一公里”不順暢的問題。按照原先的下達(dá)模式，資金往往是跟著項目“戴帽”下達(dá)，縣級只需將上級資金撥付至具體項目即可，而下放項目分配權(quán)后，縣級需要自行確定補(bǔ)助項目，將資金匹配到具體的項目，進(jìn)行項目對接后將資金統(tǒng)籌使用。項目的滯后造成了資金的滯留，不 能盡早地發(fā)揮效益。此外，從近年的項目實施情況看，仍存在項目立項草率的情況，一些項目的立項沒有充分考慮當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”發(fā)展實際情況和真正需求，缺乏科學(xué)性，僅僅為了爭取資金，隨意或倉促編報項目預(yù)算，匆忙上馬項目。近年來發(fā)生過幾起因為土地原因無法推進(jìn)項目的案例，先行下?lián)艿馁Y金需要收回另行分配，嚴(yán)重影響了資金配置效率。
4.監(jiān)督制衡機(jī)制不健全暴露監(jiān)管短 板開展的支農(nóng)資金專項檢查，都是相對滯后的檢查，并且僅針對一定時期特定的專項進(jìn)行督查，無法涵蓋大部分的支農(nóng)資金。從目前的財政補(bǔ)助主體分析，除去競爭性領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類項目，支農(nóng)資金絕大部分最終的使用主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。因此，加強(qiáng)對基層財政資金的監(jiān)管尤為重要。
三、改進(jìn)財政支農(nóng)工作的建議
（一）進(jìn)一步完善財政支農(nóng)政策管理機(jī)制 1.定期開展政策清理 政策清理工作仍是一項長期、持續(xù)的工作。要繼續(xù)堅持公共財政原則，定期開展政策清理。建立“ 自 動 撤銷” 和 “主動撤銷”兩種政策調(diào)節(jié)機(jī)制。一是以政策時限為節(jié)點，對 任 務(wù) 已 完成，執(zhí)行期已到的政策實行“自動撤銷” 。二是以財政資金績效、執(zhí)行效率為節(jié)點，對預(yù)算執(zhí)行率低、績效達(dá)不到目標(biāo)、管理存在重大問題的政策實行 “主動撤銷”。通過兩大機(jī)制，控制政策存量，并杜絕“大項套小項” ，變相安排專項，著力提高財政資金配置效率。 2.建立支農(nóng)政策整合協(xié)調(diào)機(jī)制 在已建立市級支農(nóng)管理協(xié)調(diào)小組的基礎(chǔ)上，推進(jìn)建立分業(yè)務(wù)主管部門的政策協(xié)調(diào)小組，加重計財?shù)染C合處室的政策整合職責(zé)。一是加大主管部門內(nèi)部的政策整合，短期應(yīng)從部門內(nèi)部各處室政策整合出發(fā)，按照一個處室一項政策的原則進(jìn)行整合，實 現(xiàn) 從“ 項 ”到“ 類 ”的 跨越 ，從 而 逐 步 達(dá) 到一個主管部門、一 項 綜合政策、一 個 專項資金的長期目標(biāo)。二是加大部門外部的政策協(xié)調(diào)。切實發(fā)揮好財政部門的協(xié)調(diào)議事作用，按照職責(zé)分工明晰的要求，對不同主管部門間的交叉政策進(jìn)行界定清理，確定一個政策制定源頭，避免政策重復(fù)補(bǔ)助。
（二）進(jìn)一步加強(qiáng)基層財政支農(nóng)項目管理 1.加強(qiáng)項目立項管理 一是從源頭上抓好項目庫建設(shè)，加強(qiáng) 項目申報管理。由當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)項目入庫工作，按照政府信息公開和建立公開透明預(yù)算的要求，將項目申報通知在當(dāng)?shù)馗髦鞴懿块T門戶網(wǎng)站等媒體上公開。事先設(shè)定入庫的條件和標(biāo)準(zhǔn)，要求入庫項目需經(jīng)過前期調(diào)研、科學(xué)論證及可行性研究。二是加強(qiáng)項目入庫的審核工作，對申報項目根據(jù)項目大小和性質(zhì)實行專家評審制度或相關(guān)業(yè)務(wù)部門聯(lián)審制度，對 擬 入 庫 項目進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督。公示無異議后方可納入項目庫，確保項目庫的質(zhì)量與申報信息的真實合理性。 2.做好項目庫日常管理工作 建立由縣級財政部門集中管理、各業(yè)務(wù)主管部門分庫負(fù)責(zé)的項目庫系統(tǒng)。各業(yè)務(wù)主管部門分頭負(fù)責(zé)本部門項目庫的日常管理、審核工作。根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展需要，結(jié)合上級文件精神、發(fā)展導(dǎo)向，定期征集支農(nóng)項目，按照立項原則審核納入項目庫。對入庫項目按照輕重緩急擇優(yōu)排序，根據(jù)項目實施進(jìn)度實行分級管理，按進(jìn)度分庫存放，并及時更新、 補(bǔ)充、 清理。建立信息化比對系統(tǒng)，避免同一申報主體重復(fù)申報現(xiàn)象，加重懲戒力度，實行黑名單警示制度。 3.加強(qiáng)項目指導(dǎo)監(jiān)管工作 要切實按照“ 分工負(fù)責(zé)、各司其職”的原則，落實縣級各職責(zé)部門主體監(jiān)管責(zé)任。縣級業(yè)務(wù)主管部門要著重加強(qiáng)對項目實施過程的監(jiān)管，督促項目主體按照入庫時的目標(biāo)任務(wù)組織實施，對發(fā)現(xiàn)的問題及時要求整改，要認(rèn)真做好項目的驗收工作，按照項目管理方案、申報目標(biāo)等進(jìn)行驗收?？h級財政部門要算好資金總賬，將上級補(bǔ)助資金與本級安排資金結(jié)合統(tǒng)籌使用，按照項目進(jìn)度加快資金撥付，使上級補(bǔ)助資金盡快形成實際支出，同時做好各級資金的支出明細(xì)賬，督促業(yè)務(wù)主管部門做好對應(yīng)資金的項目備案工作，迎接上級部門項目資金使用檢查。
（三）進(jìn)一步改進(jìn)財政資金扶持方式 1.完善轉(zhuǎn)移支付制度 在政策整合的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)既能體現(xiàn)市級政府政策意圖，推 動 各 項 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村民生事業(yè)有序發(fā)展，又能擴(kuò)大縣級政府資金統(tǒng)籌決策空間。要結(jié)合目前廣泛實行的因素法分配方式，將原來的專項轉(zhuǎn)移支付逐步改為“政策性”一般轉(zhuǎn)移支付，將政策內(nèi)容相關(guān)的專項轉(zhuǎn)移支付項目整合納入一般性轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大目前支農(nóng)政策的資金用途，允許下級政府在不改變資金用途的基礎(chǔ)上，發(fā) 揮 基 層 管理優(yōu)勢，結(jié)合本級安排的專項資金情況，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金整合使用。 2.改進(jìn)財政資金扶持方式 在市財政資金已普遍實行因素法或競爭性分配方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化資金扶持方式，推進(jìn)財政直接補(bǔ)貼向間接引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目間接扶持比例。對產(chǎn)業(yè)類項目主要采取基金管理模式，在基金公司市場化運(yùn)作、主管部門不介入具體投資項目的基礎(chǔ)上，切實發(fā)揮有關(guān)部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，建立決策參考議事機(jī)構(gòu)，根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向及規(guī)劃，確立基金投資原則、方向和重點，為專業(yè)團(tuán)隊提供投資決策參考。對少數(shù)不適合實行基金管理模式的產(chǎn)業(yè)化項目，應(yīng)推廣實行保險保費(fèi)補(bǔ)貼、貸款貼息、 以獎代補(bǔ)等補(bǔ)助方式。
（四）進(jìn)一步健全支農(nóng)監(jiān)管模式 1.強(qiáng)化市級職能部門管理職能 隨著政策性一般轉(zhuǎn)移支付的逐步推開，市級業(yè)務(wù)主管部門要切實擺脫以往“定項目、分資金”的慣性思維，把精力真正放在完善各項支農(nóng)政策引領(lǐng)、制度設(shè)計、資金監(jiān)管上。從微觀的具體項目管理中抽身出來，做好政策的規(guī)劃指南設(shè)計，制定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)縣級政府按照可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H， 因地制宜推進(jìn) “三農(nóng)”發(fā)展。要進(jìn)一步加強(qiáng)支農(nóng)政策研究，特別是財政部門要提前主動介入政策的前期調(diào)研，及時掌握農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動態(tài)信息，增強(qiáng)財政部門話語權(quán)和決策權(quán)。 2.建立“立體化”監(jiān)督網(wǎng)絡(luò) 加大支農(nóng)監(jiān)管力度，繼續(xù)開展日常的項目和資金監(jiān)督檢查。各級職能部門要進(jìn)一步樹立“ 誰 使 用、誰監(jiān)管”的責(zé)任意識，利用各自業(yè)務(wù)、地理監(jiān)管優(yōu)勢，著力形成全方位、高效率的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。發(fā)揮業(yè)務(wù)主管部門業(yè)務(wù)優(yōu)勢，開展定期、不定期的項目督查，財政部門特別是縣級財政部門要改變什么都管，什么都管不精的現(xiàn)狀，以更超脫的地位切實做好資金的績效評價、財政監(jiān)督工作。要充分利用人大、政 協(xié) 、審 計 、監(jiān) 察 、社會中介機(jī)構(gòu)力量，加強(qiáng)對支農(nóng)項目績效目標(biāo)、項目運(yùn)行、財政資金使用、效益結(jié)果評價等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。還要廣泛利用社會監(jiān)督力量，確立農(nóng)民作為監(jiān)督主體的地位，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村 公 開 平臺，建立農(nóng)民監(jiān)督反饋的暢通渠道，強(qiáng) 化 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 、村 之 間 的 互 相 監(jiān) 督制 衡 機(jī) 制，由側(cè)重事后懲治向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)監(jiān)督成果的運(yùn)用，做到事前“預(yù)警” 、事中“糾偏” 、事后“糾錯”有機(jī)結(jié)合，將監(jiān)督結(jié)果作為部門績效考核、財政資金分配的重要因素，形成監(jiān)督的良性 循環(huán)。 作者單位院杭州市財政局
