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黃建蕾
近年來，隨著財(cái)政體制改革的逐步深化，著力推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)資金使用效益的最大化、最優(yōu)化日漸得到重視。財(cái)政專項(xiàng)資金是公共財(cái)政支出的重要組成部分，在公共管理領(lǐng)域占據(jù)著尤為重要的地位。當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)事權(quán)重疊化、項(xiàng)目碎片化、資金分散化現(xiàn)象十分突出，財(cái)政專項(xiàng)資金清理改革是社會經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的必然階段。筆者結(jié)合近年來在財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)工作中的實(shí)踐，以溫州市甌海區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀作為分析點(diǎn)，對專項(xiàng)資金的清理整合和規(guī)范工作，提出粗淺看法。
一、甌海區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金的現(xiàn)狀和存在的主要問題
專項(xiàng)資金是指具有指定用途和績效目標(biāo)，要求單獨(dú)核算、專款專用的項(xiàng)目資金。目前甌海區(qū)專項(xiàng)資金的種類：從資金來源分，財(cái)政專項(xiàng)資金分為本級財(cái)政預(yù)算安排和上級轉(zhuǎn)移支付的資金，2016年本級財(cái)政預(yù)算安排74.8億元，上級轉(zhuǎn)移支付的資金9.57億元（見圖1）；從管理主體分，財(cái)政專項(xiàng)資金分為由財(cái)政部門集中管理和部門單位自行管理的資金兩部分，2016年財(cái)政部門集中管理的資金45.75億元，部門單位自行管理的資金38.62億元（見圖2）。


圖1 圖2

目前甌海區(qū)的專項(xiàng)資金在管理和使用中主要存在以下幾個方面的問題：
一是專項(xiàng)資金數(shù)量多。區(qū)本級年初安排的專項(xiàng)預(yù)算資金2016年有621個，90個一級預(yù)算單位，每個單位平均6.9個專項(xiàng)資金；2017年經(jīng)過部分整合，也還有484個，80個一級預(yù)算單位，每個單位平均6.05個專項(xiàng)資金。區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局專項(xiàng)資金數(shù)量最多，2016年有46個，2017年有30個。以上還不包括年中追加的專項(xiàng)資金和上級補(bǔ)助的專項(xiàng)資金。而且有些專項(xiàng)金額小的只有幾萬元，難以發(fā)揮資金效益。這主要是由于部門在編制專項(xiàng)資金預(yù)算時，根據(jù)以往預(yù)算安排照搬照抄，而沒有考慮當(dāng)前實(shí)際情況，每辦理一項(xiàng)工作或開展一項(xiàng)事業(yè)都設(shè)立一項(xiàng)專項(xiàng)資金，沒有對現(xiàn)有的專項(xiàng)資金統(tǒng)籌考慮，一旦新設(shè)了專項(xiàng)資金，往往建新不撤舊，專項(xiàng)資金缺乏退出機(jī)制，一旦進(jìn)入預(yù)算盤子，基本就成為部門預(yù)算基數(shù)了。
二是專項(xiàng)資金分散、交叉重復(fù)。部分類型相似、性質(zhì)雷同的專項(xiàng)資金還未充分整合歸并。一是部門內(nèi)部的專項(xiàng)資金設(shè)置雷同。如在農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，農(nóng)林漁業(yè)局設(shè)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及組織化、農(nóng)村公益事業(yè)、農(nóng)村綜合改革、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、病蟲害控制、糧食生產(chǎn)補(bǔ)助等專項(xiàng)；而省農(nóng)業(yè)廳將上述這類資金都整合為一個專項(xiàng)——現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)，市農(nóng)業(yè)局整合為——農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)。在林業(yè)發(fā)展和資源保護(hù)方面，農(nóng)林漁業(yè)局設(shè)有現(xiàn)代林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、林業(yè)有害生物防治、森林防火、林業(yè)技術(shù)推廣、森林資源管理（林權(quán)制度改革）、林業(yè)執(zhí)行與監(jiān)督等專項(xiàng)，而省市林業(yè)局將上述專項(xiàng)資金都整合為一個專項(xiàng)——林業(yè)發(fā)展和資源保護(hù)專項(xiàng)。二是不同部門之間的專項(xiàng)資金設(shè)置交叉重復(fù)。如工商聯(lián)的新生代企業(yè)家培訓(xùn)費(fèi)（非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)家培訓(xùn)）和經(jīng)信局的人才經(jīng)費(fèi)（百家企業(yè)培訓(xùn)費(fèi)）使用方向雷同，宣傳部的文化大區(qū)經(jīng)費(fèi)、文化禮堂建設(shè)經(jīng)費(fèi)和文化局的文化類專項(xiàng)資金交叉重復(fù)，教育局、農(nóng)林漁業(yè)局和人力資源和社會保障局都設(shè)有關(guān)于勞動力培訓(xùn)的專項(xiàng)資金。
三是項(xiàng)目庫建設(shè)滯后。從近幾年的數(shù)據(jù)反映，部門項(xiàng)目儲備工作還做得不好，尤其是上級補(bǔ)助資金到達(dá)后，因?yàn)闆]有項(xiàng)目對接，資金未能及時落地，有些上級補(bǔ)助資金甚至滯留幾年用不出去，影響資金使用效率。即使儲備了項(xiàng)目，但儲備的項(xiàng)目沒有完整的可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目建議書等有深度的資料，更談不上全面、權(quán)威性指標(biāo),造成“資金等項(xiàng)目”的現(xiàn)象，財(cái)政支出進(jìn)度緩慢、前松后緊、年終突擊花錢、形成大量資金結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)。審計(jì)對指標(biāo)下達(dá)時間在2016年上半年的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有46個部門的197個項(xiàng)目（預(yù)算指標(biāo)合計(jì)1.95億元）當(dāng)年平均執(zhí)行率為11.01%，其中137個項(xiàng)目執(zhí)行率為零。
二、做好專項(xiàng)資金清理和規(guī)范的意義
專項(xiàng)資金的清理整合改革，表面上看是項(xiàng)目進(jìn)行壓縮、資金有所減少，實(shí)質(zhì)上是重新構(gòu)建資金分配的模式，涉及到部門利益格局的調(diào)整、政府職能的轉(zhuǎn)變、行政權(quán)力的清理、事權(quán)的劃分與支出責(zé)任的界定等，是一項(xiàng)全局性的改革，意義重大。
一是帶動資金績效管理的提升，清理低績效的項(xiàng)目，樹立績效導(dǎo)向。專項(xiàng)資金實(shí)行全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，能夠切實(shí)提高財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益，一旦預(yù)算支出與績效目標(biāo)發(fā)生偏離，有關(guān)部門能夠及時采取調(diào)整、暫緩或者停止執(zhí)行等措施予以糾正。
二是帶動事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，做到權(quán)責(zé)明晰。作為財(cái)政體制的基礎(chǔ)，政府間事權(quán)與支付責(zé)任劃分不清晰、不合理，將導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付難以規(guī)范、財(cái)政資金使用效益不足等問題。事權(quán)清, 則責(zé)任明晰；事責(zé)混, 則責(zé)任失察；事權(quán)到位, 有助于清楚地界定各級政府之間的責(zé)任；權(quán)責(zé)吻合, 有利于提高資源使用效率和工作運(yùn)行效率, 清除推諉扯皮。
三是帶動資金使用效益的提高，集中財(cái)力辦大事。通過專項(xiàng)資金的整合，依托項(xiàng)目加大資金整合力度，改變“重預(yù)算輕管理、重分配輕監(jiān)督、重使用輕效益”的現(xiàn)象，解決長期以來專項(xiàng)資金使用過程中存在的分散使用問題，集中財(cái)力辦大事，充分釋放財(cái)政資金活力。
三、清理和規(guī)范專項(xiàng)資金的對策和建議
一是調(diào)查清理，摸清底數(shù)。全面梳理現(xiàn)有財(cái)政專項(xiàng)資金，包括上級和本級設(shè)立的所有專項(xiàng)資金，設(shè)置時間、項(xiàng)目依據(jù)、項(xiàng)目內(nèi)容、資金用途、管理要求，以及項(xiàng)目、資金使用狀況等，做到無重復(fù)、無漏項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上對梳理出的專項(xiàng)資金進(jìn)行核對界定，分門別類，綜合資金性質(zhì)、資金用途、支出情況和管理單位等要素，提出保留、撤銷、整合或調(diào)整的意見和建議。
二是按照項(xiàng)目管理要求，建立專項(xiàng)資金設(shè)立制度。部門在設(shè)立專項(xiàng)資金時，要有充分的立項(xiàng)依據(jù)、具體的支出內(nèi)容、明確合理的績效目標(biāo)、系統(tǒng)的可行性論證，并且每個專項(xiàng)資金要有明確的實(shí)施周期。項(xiàng)目實(shí)施周期要與國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、部門或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。所有專項(xiàng)資金都要細(xì)化到具體項(xiàng)目，審核進(jìn)入“項(xiàng)目庫”后再納入財(cái)政預(yù)算，沒有進(jìn)入“項(xiàng)目庫”的，不得安排預(yù)算，以“項(xiàng)目庫”為載體，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的規(guī)范化、程序化、動態(tài)化管理。
三是建立專項(xiàng)資金退出機(jī)制，“清理整合”各類專項(xiàng)資金。打破過去“只增不撤”的做法，專項(xiàng)資金“能上”也要“能下”。對已到期、任務(wù)已完成和失去政策依據(jù)的一次性項(xiàng)目、執(zhí)行年限到期的專項(xiàng)資金， 要及時進(jìn)行清理并予以取消；對到期后需繼續(xù)安排預(yù)算的專項(xiàng)資金，視同新增項(xiàng)目，部門須按照規(guī)定程序重新申報(bào)；對符合政策目標(biāo)，但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的專項(xiàng)資金，要予以歸并；不同部門管理但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項(xiàng)目，要予以整合。要加大上級轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌力度 。地方財(cái)政按規(guī)定可統(tǒng)籌安排使用的上級專項(xiàng)資金，上級下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付如與區(qū)財(cái)政安排的專項(xiàng)資金重復(fù)的，要合理統(tǒng)籌使用，集中財(cái)力辦大事。
四是建立專項(xiàng)資金績效考評制度，增強(qiáng)專項(xiàng)資金績效管理理念。強(qiáng)化績效與預(yù)算的結(jié)合，績效目標(biāo)要作為專項(xiàng)資金分配的前提。沒有明確績效目標(biāo)和組織實(shí)施計(jì)劃的財(cái)政專項(xiàng)資金，財(cái)政預(yù)算不予立項(xiàng)。強(qiáng)化績效跟蹤，加強(qiáng)對績效目標(biāo)實(shí)施情況的監(jiān)控，及時掌握財(cái)政專項(xiàng)資金績效目標(biāo)的年度完成情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和支出執(zhí)行進(jìn)度。財(cái)政部門和主管部門要進(jìn)行全過程績效跟蹤管理，組織實(shí)施績效評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算分配和調(diào)整的依據(jù)，并據(jù)此優(yōu)化和調(diào)整管理措施。強(qiáng)化績效問責(zé)，將評價(jià)結(jié)果進(jìn)行公示、公開，健全績效評價(jià)結(jié)果反饋整改制度。完善評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的機(jī)制，績效好的專項(xiàng)資金，如需要可以延續(xù)，績效較差的，要取消或調(diào)整使用方向。
（作者單位：溫州市甌海區(qū)審計(jì)局）