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 一、引言
黨的十九大提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科 學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的改 革要求，績(jī)效管理成為下一階段財(cái)政預(yù)算改革的重中 之重。 2018年，浙江省財(cái)政廳推動(dòng)部門整體績(jī)效預(yù)算改 革，進(jìn)一步強(qiáng)化部門理財(cái)主體責(zé)任，賦予部門更大的 預(yù)算分配自主權(quán)和資金統(tǒng)籌安排權(quán)，探索建立與部門 整體績(jī)效掛鉤的部門預(yù)算總額包干的預(yù)算管理模式。 富陽區(qū)作為11個(gè)市、縣（市、區(qū)）試點(diǎn)地區(qū)之一，對(duì) 整體績(jī)效預(yù)算改革進(jìn)行了探索和研究。
二、績(jī)效預(yù)算的理論分析
部門預(yù)算由政府各個(gè)部門編制，反映政府各部門 所有收入和支出情況，實(shí)質(zhì)是政府對(duì)所掌握的公共資 源進(jìn)行分配的過程。富陽區(qū)的部門預(yù)算主要包括基本 支出預(yù)算、部門項(xiàng)目預(yù)算和政府專項(xiàng)預(yù)算。 績(jī)效預(yù)算是一種以追求效益為目的的公共支出模 式，將預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，是以產(chǎn)出和
富陽區(qū)部門整體績(jī)效預(yù)算改革研究
／富陽區(qū)財(cái)政局課題組
結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，績(jī)效預(yù)算改革是從傳統(tǒng)的投入型 預(yù)算向結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算的轉(zhuǎn)變。 實(shí)行績(jī)效預(yù)算的合理性，源于公共產(chǎn)品本身的特 殊性和公共產(chǎn)品供給的特殊性。新古典綜合派代表薩 繆爾森認(rèn)為公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，因此 政府成為公共產(chǎn)品的供給主體。公共選擇學(xué)派認(rèn)為參 與政治決策的人也是經(jīng)紀(jì)人，政府在提供公共產(chǎn)品 時(shí)，同樣存在追求利益最大化、追求政績(jī)等失靈表 現(xiàn)?？?jī)效預(yù)算就是要把政府部門的行為目標(biāo)與有效提 供公共產(chǎn)品統(tǒng)一起來，解決公共資源配置失靈問題， 使政府行為經(jīng)濟(jì)化。
三、整體績(jī)效預(yù)算存在的問題
1．績(jī)效預(yù)算工作定位不高 目前的預(yù)算績(jī)效管理主要是財(cái)政部門在牽頭組 織，各預(yù)算單位分工負(fù)責(zé)，工作沒有上升到政府層 面，與政府的績(jī)效考評(píng)關(guān)聯(lián)度不高。以富陽區(qū)《2018 年度區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)單位綜合考評(píng)辦法》為例，政府績(jī)效目 標(biāo)以區(qū)委、區(qū)政府確定的年度重點(diǎn)工作任務(wù)、各部門 年度中心工作為主，缺乏績(jī)效預(yù)算目標(biāo)考評(píng)，導(dǎo)致績(jī)效管理工作開展難，結(jié)果運(yùn)用難等問題。 2．績(jī)效預(yù)算整體性不強(qiáng) 績(jī)效管理工作主要以績(jī)效評(píng)價(jià)為主，從工作體系來看，績(jī)效評(píng)價(jià)工作 自成一體，沒有與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等工作融合；從預(yù)算編制來看， 普遍存在重資金分配，輕執(zhí)行、輕績(jī)效情況；從預(yù)算組成上來看，主要是 項(xiàng)目評(píng)價(jià)，缺乏整體性績(jī)效預(yù)算管理；從時(shí)間上來看，主要是事后評(píng)價(jià)， 缺乏事前申報(bào)和事中跟蹤；從范圍來看，績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目數(shù)沒有實(shí)現(xiàn)全覆 蓋，只是所有支出項(xiàng)目的一部分。根據(jù)2014年到2017年富陽區(qū)政府專項(xiàng)的 評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)， 2017年績(jī)效自評(píng)數(shù)占比51.8%，重點(diǎn)評(píng)價(jià)僅占4.4%。從趨勢(shì)來 看，自評(píng)比例提高較快，但重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目比例增長(zhǎng)較慢，說明財(cái)政部門抽 查的重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目數(shù)量少，績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展得并不理想（見圖1表1）。
17.0% 16.4%
28.6%
51.8%
1.3% 0.7%
3.6% 4.4%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
2014年 2015年 2016年 2017年
自評(píng)占比 重點(diǎn)評(píng)價(jià)占比
圖1　富陽區(qū)政府專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)占比趨勢(shì)
表1　富陽區(qū)政府專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)比例情況表
序號(hào) 年度
政府 專項(xiàng)總數(shù)
自評(píng)數(shù)
重點(diǎn) 評(píng)價(jià)數(shù)
自評(píng)占比
重點(diǎn) 評(píng)價(jià)占比
1 2014年 159 27 2 17.0% 1.3%
2 2015年 152 25 1 16.4% 0.7%
3 2016年 140 40 5 28.6% 3.6%
4 2017年 114 59 5 51.8% 4.4%
3．績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不合理 整體績(jī)效預(yù)算目標(biāo)設(shè)定與指標(biāo)體系建立存在較大困難。一是部門整體 工作績(jī)效測(cè)定本身就是個(gè)難題。工作績(jī)效可以是物質(zhì)成果（比如地鐵，道 路），也可以是精神成果（比如安全系數(shù)，滿意度），有些成果很難用指 標(biāo)來衡量。二是部門整體績(jī)效、工作職責(zé)績(jī)效、項(xiàng)目績(jī)效既存在重復(fù)交叉
又不是簡(jiǎn)單的匯總。三是績(jī)效指標(biāo) 與預(yù)算關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，預(yù)算多以上級(jí) 部門文件，本級(jí)重點(diǎn)工作為安排依 據(jù)，把預(yù)算安排計(jì)算過程，測(cè)算依 據(jù)等轉(zhuǎn)化為量化指標(biāo)比較困難。 4．預(yù)算部門自主權(quán)不足 近幾年，富陽區(qū)推行項(xiàng)目庫管 理，按照“不入庫不安排、入庫后 擇優(yōu)安排”的原則，編制項(xiàng)目支 出，推行零基預(yù)算，重點(diǎn)審核項(xiàng) 目依據(jù)，測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。預(yù)算標(biāo) 準(zhǔn)化管理使預(yù)算安排更加科學(xué)、規(guī) 范、標(biāo)準(zhǔn)，但也存在部門爭(zhēng)取到項(xiàng) 目資金后，拿著資金找項(xiàng)目，績(jī)效 目標(biāo)不明確，為做項(xiàng)目而做項(xiàng)目， 次要的項(xiàng)目安排年初預(yù)算，重要的 項(xiàng)目通過追加預(yù)算等現(xiàn)象。預(yù)算總 額與部門績(jī)效目標(biāo)關(guān)聯(lián)度不高，缺 少總額包干下的預(yù)算分配自主權(quán)和 資金統(tǒng)籌安排權(quán)。 5．績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用難 一是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量有待提 高。部門績(jī)效意識(shí)較為淡薄，自評(píng) 工作多數(shù)委托中介機(jī)構(gòu)開展，中介 機(jī)構(gòu)受誰委托給誰辦事，問題指出 少，好話說得多，自評(píng)報(bào)告工作質(zhì) 量不高。二是評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排 脫節(jié)。富陽區(qū)從2013年開始強(qiáng)調(diào)績(jī) 效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，將結(jié)果作為預(yù)算 安排重要依據(jù)，但至今未建立績(jī)效 評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制。 三是績(jī)效評(píng)價(jià)考核落實(shí)不到 位。2015年績(jī)效評(píng)價(jià)納入?yún)^(qū)政府綜 合考評(píng)體系，但從未對(duì)部門扣分， 2017年并入財(cái)政工作考核仍然沒有 加扣分，考核流于形式。
6．整體績(jī)效預(yù)算業(yè)務(wù)支撐不足 首先，部門提供相關(guān)信息和設(shè) 定績(jī)效指標(biāo)的能力不足，財(cái)務(wù)人員 力量薄弱，對(duì)具體業(yè)務(wù)工作不熟 悉。其次，財(cái)政作為牽頭部門， 雖然建立了績(jī)效評(píng)價(jià)專門機(jī)構(gòu)，但 具備績(jī)效預(yù)算管理能力的人才仍然 匱乏，主要依靠中介結(jié)構(gòu)實(shí)施評(píng)價(jià) 工作。再次，信息化建設(shè)滯后，目 前的績(jī)效軟件大部分只是把績(jī)效管 理過程信息化，再設(shè)定一些指標(biāo)模 板，供部門挑選使用。缺少與部門 工作推進(jìn)情況直接掛鉤，與財(cái)政工 作結(jié)合緊密，自動(dòng)化程度高的績(jī)效 軟件。
四、整體績(jī)效預(yù)算改革思路
1．提高整體績(jī)效預(yù)算工作定位 將整體績(jī)效預(yù)算改革納入到政 府績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，通過整體績(jī)效 改革，使預(yù)算績(jī)效、政府績(jī)效、政 績(jī)考核有機(jī)結(jié)合，逐步用一套績(jī)效 評(píng)價(jià)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，促使政府工作 由管理型向績(jī)效型的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前主 要工作應(yīng)當(dāng)將整體績(jī)效預(yù)算改革納 入?yún)^(qū)級(jí)機(jī)關(guān)單位綜合考評(píng)辦法，績(jī) 效改革工作應(yīng)當(dāng)以區(qū)考評(píng)辦為牽頭 單位，逐步增加績(jī)效預(yù)算目標(biāo)考評(píng) 比重。 2．增強(qiáng)績(jī)效預(yù)算整體性 整體績(jī)效預(yù)算改革應(yīng)當(dāng)作為今 后財(cái)政改革的全局性、整體性工作 來抓。一是改變以事后監(jiān)督為主的 績(jī)效評(píng)價(jià)體系，整體績(jī)效從源頭開 始，調(diào)整績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，從監(jiān)督環(huán)
節(jié)前移至預(yù)算環(huán)節(jié)。二是形成預(yù)算全過程績(jī)效管理，資金安排與績(jī)效目標(biāo)掛 鉤，并在執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行指標(biāo)跟蹤，形成事前、事中、事后全流程考核機(jī)制。 三是變項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)為整體績(jī)效指標(biāo)，從部門工作職責(zé)，重點(diǎn)工作，預(yù)算項(xiàng) 目，財(cái)政基礎(chǔ)管理等方面提煉出一套整體績(jī)效評(píng)價(jià)體系。四是整體績(jī)效預(yù)算 全覆蓋，將所有預(yù)算部門納入改革，做到橫向可比，便于考核和結(jié)果運(yùn)用。 3．建立整體績(jī)效指標(biāo)框架體系 結(jié)合富陽區(qū)實(shí)際情況，指標(biāo)體系可先從四類指標(biāo)中提煉形成整體績(jī)效 預(yù)算指標(biāo)體系。四類指標(biāo)設(shè)置做到重點(diǎn)工作與基本職責(zé)相結(jié)合，財(cái)政管理 與項(xiàng)目管理相結(jié)合，既體現(xiàn)政府綜合績(jī)效，又體現(xiàn)部門行政績(jī)效。既體現(xiàn) 財(cái)政管理基礎(chǔ)績(jī)效，又體現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效。第一類是區(qū)政府綜合考評(píng)指 標(biāo)，第二類是部門工作職責(zé)指標(biāo)，第三類是財(cái)政管理工作指標(biāo)，第四類是 項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)，再按照從宏觀到微觀的層次設(shè)定權(quán)重，具體情況如表2：
表2　富陽區(qū)整體績(jī)效預(yù)算指標(biāo)框架體系
序號(hào) 類別 主要內(nèi)容 權(quán)重
1
區(qū)政府綜合考 評(píng)指標(biāo)
包括黨建目標(biāo)、個(gè)性目標(biāo)、共性目標(biāo)等三方面。區(qū)考 評(píng)辦有完整的考評(píng)目標(biāo)和指標(biāo)體系，可以直接引用。
10%
2
部門工作職責(zé) 指標(biāo)
以三定方案中規(guī)定的部門主要職責(zé)為基礎(chǔ)，產(chǎn)生績(jī)效 目標(biāo)指標(biāo)，再選取其中與預(yù)算安排關(guān)聯(lián)度緊密的指 標(biāo)，納入整體績(jī)效指標(biāo)體系。
20%
3
財(cái)政管理工作 指標(biāo)
主要包括基礎(chǔ)工作、預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政監(jiān) 督、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)等5個(gè)方面內(nèi)容。
30%
4 項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)
包括部門項(xiàng)目和政府專項(xiàng)。以項(xiàng)目安排依據(jù)為基礎(chǔ)， 產(chǎn)生其中與預(yù)算安排關(guān)聯(lián)度緊密的指標(biāo)，剔除與工作 職責(zé)指標(biāo)重復(fù)部分，形成項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)。
40%
4．增加預(yù)算部門自主權(quán) 改變先確定具體項(xiàng)目資金，再按基本支出、部門項(xiàng)目、政府專項(xiàng)預(yù)算 匯總形成部門預(yù)算的做法，在建立整體績(jī)效預(yù)算目標(biāo)體系前提下，按照工 作任務(wù)、績(jī)效目標(biāo)、近三年預(yù)算安排情況及執(zhí)行情況、財(cái)政管理中存在的 問題等情況，確定部門預(yù)算包干總額。在總額內(nèi)，由部門自主確定實(shí)現(xiàn)整 體績(jī)效目標(biāo)的具體項(xiàng)目，再按照財(cái)政管理要求，編制和執(zhí)行預(yù)算。 5．建設(shè)整體績(jī)效評(píng)估整體機(jī)制 改變績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，變事后評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用為全過程整體績(jī)效 跟蹤評(píng)估。一是從預(yù)算安排開始，按績(jī)效指標(biāo)安排預(yù)算；二是預(yù)算執(zhí)行過 程中，持續(xù)對(duì)績(jī)效情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)完成進(jìn)度情況，對(duì)當(dāng)年預(yù)算安排資金予以動(dòng)態(tài)調(diào)整。三是根據(jù)年終績(jī)效評(píng) 價(jià)結(jié)果，設(shè)立一定額度專項(xiàng)資金，用于獎(jiǎng)勵(lì)整體績(jī)效 高的部門。 6．加強(qiáng)整體績(jī)效預(yù)算業(yè)務(wù)支撐能力 一是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，區(qū)政府考評(píng)辦應(yīng)發(fā)揮整體績(jī) 效牽頭作用，設(shè)置專職崗位牽頭整體績(jī)效考評(píng)工作。 財(cái)政部門應(yīng)適時(shí)調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。 各部門也需要設(shè)立整體績(jī)效預(yù)算專職崗位，對(duì)業(yè)務(wù)工 作起牽頭作用。同時(shí)要加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，提升整體績(jī)效 管理能力。二是推動(dòng)整體績(jī)效預(yù)算信息化工作。由省
級(jí)部門牽頭開發(fā)，加大研發(fā)投入，引進(jìn)人工智能，提 高績(jī)效軟件自動(dòng)化程度。
五、兩種改革試點(diǎn)方案分析
根據(jù)省廳“各試點(diǎn)地區(qū)可結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行試點(diǎn)” 的指示精神，富陽區(qū)初步擬定了改革方案，與省廳初步 方案比較，存在幾方面的不同。通過分析兩套方案優(yōu)缺 點(diǎn)，提出完善改革方案的建議。具體內(nèi)容見表3：
表3　兩套改革試點(diǎn)方案比較及改進(jìn)建議
序號(hào) 內(nèi)容 省廳 富陽 異同點(diǎn) 改進(jìn)建議
1
部門整體績(jī)效 目標(biāo)和指標(biāo)體 系
省委省政府重點(diǎn)工作績(jī) 效指標(biāo)占40%；與部門 預(yù)算安排直接相關(guān)的產(chǎn) 出指標(biāo)占60%。
區(qū)政府綜合考核指標(biāo) 占50%、財(cái)政管理工 作考核指標(biāo)占50%。
省廳更注重預(yù)算績(jī)效產(chǎn)出指 標(biāo)，但指標(biāo)設(shè)置較復(fù)雜。 富陽更偏向于財(cái)政管理基礎(chǔ) 工作，指標(biāo)設(shè)置簡(jiǎn)便，但績(jī) 效權(quán)重不高。
設(shè)置四類指標(biāo)，形成整體 績(jī)效指標(biāo)。區(qū)政府綜合考 評(píng)指標(biāo)10%，部門工作職 責(zé)指標(biāo)20%，財(cái)政管理工 作指標(biāo)30%，項(xiàng)目績(jī)效指 標(biāo)40%。
2 預(yù)算包干總額
前三年預(yù)算安排總額與 整體績(jī)效目標(biāo)中的產(chǎn)出 指標(biāo)掛鉤，根據(jù)產(chǎn)出指 標(biāo)增減情況，計(jì)算 2019 年部門預(yù)算包干總額。
根據(jù)前三年部門預(yù)算 安排及支出情況，對(duì) 項(xiàng)目設(shè)立依據(jù)、管理 中存在的問題進(jìn)行分 組評(píng)價(jià)，核定2019年 預(yù)算包干總額。
省廳專項(xiàng)資金以轉(zhuǎn)移支付為 主，以基數(shù)加績(jī)效目標(biāo)值計(jì) 算總額，仍以基數(shù)法為主， 不體現(xiàn)管理中的問題。 富陽專項(xiàng)資金以具體項(xiàng)目為 主，以預(yù)算安排依據(jù)和管理 中存在的問題為重點(diǎn)，但問 題很難量化成預(yù)算額度。
對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行清理整合 的前提下，根據(jù)整體績(jī)效 指標(biāo)量化成預(yù)算總額。
3
整體績(jī)效評(píng)價(jià) 獎(jiǎng)懲機(jī)制
根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)優(yōu)秀的 部門予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)結(jié)果 差的部門予以扣減，同 時(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果與單位的個(gè) 人考核獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。
安排專項(xiàng)考核資金， 按考核排名結(jié)果，進(jìn) 行獎(jiǎng)懲。同時(shí)區(qū)政府 綜合考核指標(biāo)與個(gè)人 獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。
省廳對(duì)預(yù)算總額進(jìn)行獎(jiǎng)懲。 富陽以額外資金進(jìn)行獎(jiǎng)懲。
區(qū)政府綜合考核指標(biāo)與個(gè) 人獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤；財(cái)政管理工 作指標(biāo)與額外獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤； 部門工作職責(zé)和項(xiàng)目績(jī)效 與預(yù)算總額掛鉤。
4
試點(diǎn)范圍和時(shí) 間
選取4家單位試點(diǎn)，2018 年設(shè)定指標(biāo)編制2019年 預(yù)算，2020年對(duì)2019年 情況進(jìn)行考核運(yùn)用。
將全部預(yù)算單位納入 試點(diǎn)，2019年對(duì)2018 年進(jìn)行考核，按考核 結(jié)果排名進(jìn)行獎(jiǎng)懲。
省廳試點(diǎn)范圍小，結(jié)果運(yùn)用 時(shí)間長(zhǎng)。 富陽試點(diǎn)全覆蓋，見效快。
預(yù)算單位全覆蓋，同時(shí)對(duì) 2019年預(yù)算進(jìn)行全過程整 體績(jī)效跟蹤評(píng)估。
課題組組長(zhǎng)：俞　杲 課題組成員：方紅華　張英強(qiáng)（執(zhí)筆）
42