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  張 甄 何玉芳 曹 錚 黃文琪

事業(yè)單位預算是指事業(yè)單位根據(jù)其業(yè)務職能、目標任務和工作計劃編制的年度財務收支計劃，主要反映事業(yè)單位依法取得的各項資金收入、業(yè)務活動和事業(yè)發(fā)展方向。事業(yè)單位財務預算由預算收入、預算支出和資金需求預算等組成。長期以來，事業(yè)單位財務預算編制和執(zhí)行過程中的風險意識和風險控制能力相對較弱，預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等風險防控尚未形成體系。根據(jù)事業(yè)單位內(nèi)部控制要求，以下主要從事業(yè)單位財務預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督考核等幾個方面，探討事業(yè)單位財務預算存在的風險及其控制、防范辦法。

1.存在的問題和不足

1.1　單位重視程度不夠。收付實現(xiàn)制下的事業(yè)單位成本意識不強，領導和管理部門對預算管理要求不高、認識不足，往往將預算理解為僅是財務部門的工作，缺乏全員參與意識。

1.2　預算計劃性、科學性不強。部分事業(yè)單位缺乏明確的戰(zhàn)略目標和規(guī)劃，對預算要求不高，有的財務預算編制未充分考慮上年度執(zhí)行情況，有的預算缺乏標準性，預算年度計劃不完善、計劃量化不科學，財務預算編制粗糙，精細化程度和實際價值不高；會計核算、成本核算基礎薄弱，分析能力不足；預算考核指標局限于財務指標，缺少非財務性指標等。

1.3　預算執(zhí)行力度不強。有的事業(yè)單位財務預算缺乏權威性，執(zhí)行過程中存在隨意調整的現(xiàn)象；信息化程度低，不同業(yè)務系統(tǒng)不對接，不能及時獲取關聯(lián)信息，執(zhí)行情況反饋不及時。

1.4　預算考核結果未得到有效應用。財務預算執(zhí)行情況考核結果應用與團隊或個人業(yè)績脫鉤，財務預算沒有真正起到促進實現(xiàn)單位工作計劃的作用，預算考評對責任主體的約束力和激勵效果不明顯。

1.5　資金使用缺乏預見性。事業(yè)單位有的項目概算不科學、預算不嚴謹，對項目建設進度掌控能力不足或項目變更超規(guī)劃，預算資金不能滿足項目建設需求，影響建設進度。

2.財務預算環(huán)節(jié)風險

2.1　財務預算編制存在的風險。（1）對預期政策變動考慮不充分，造成實際發(fā)生情況與年初財務預算發(fā)生較大差異。財務預算編制與《預算法》、事業(yè)單位預算管理制度及相關財務制度等政策法規(guī)存在不符的問題，有的對政府政策調整了解不全面，導致預算偏差。如公立醫(yī)院年度預算未充分考慮年度內(nèi)實行藥品零差率銷售和醫(yī)療服務價格政策調整因素，導致年末醫(yī)療服務收入結構與年初預算出現(xiàn)重大差異。（2）預算編制不規(guī)范，導致預算數(shù)據(jù)不精確。選擇預算編制的方法不符合單位預算管理的特點和規(guī)則，預算數(shù)據(jù)的取得和測算不合理，編制預算的數(shù)據(jù)依據(jù)存在錯誤或數(shù)據(jù)不全面，未全面考慮近年度關鍵數(shù)據(jù)變動對預算編制和執(zhí)行的影響。（3）預算編制與單位工作計劃脫節(jié)，容易產(chǎn)生資源損失浪費。年度財務預算脫離單位新年度工作計劃和中期規(guī)劃，存在單位領導或部門主觀判斷，造成預算數(shù)據(jù)失實或執(zhí)行可能嚴重偏離。（4）預算審核、審批不嚴謹，不利于財務預算的貫徹落實。預算未經(jīng)單位部門負責人或預算管理委員會有效審核，預算嚴謹性及權威性缺失；未報職工代表大會或上級行政主管部門審批，缺乏行政約束力和宏觀統(tǒng)籌。

2.2　財務預算執(zhí)行存在的風險。（1）預算執(zhí)行不及時，單位無年度工作計劃、工作計劃節(jié)點不完善或計劃執(zhí)行力不足，導致預算實際執(zhí)行情況達不到目標。（2）未設置專人對預算進行事中控制或控制內(nèi)容不完整，或因執(zhí)行者業(yè)務能力及職業(yè)道德因素，預算執(zhí)行結果出現(xiàn)偏差。（3）未定期組織預算執(zhí)行情況和結果分析、考核，未及時發(fā)現(xiàn)問題和修正預算，預算執(zhí)行結果出現(xiàn)偏差。（4）預算剛性約束不足，重大項目或重要經(jīng)營活動嚴重超預算，或重大項目、重要經(jīng)營活動論證不充分，因預算剛性約束無法有效實施。（5）年度決算項目與預算不一致，或因信息系統(tǒng)或人為因素造成決算數(shù)據(jù)信息失實，導致年度財務分析出現(xiàn)失誤，影響下年度單位計劃的制訂和決策。

2.3　財務預算調整存在的風險。（1）預算調整條件不明確，單位中期預算執(zhí)行情況與預算偏差不大或無重大政策性因素、重大事項等變動，隨意調整預算，影響預算權威性和執(zhí)行力。（2）預算調整程序不規(guī)范，調整預算未提交經(jīng)相關部門分析、審核的書面申請，或未得到單位預算管理委員會、職代會及上級行政主管部門審批，不具備行政效應。（3）預算調整編制未依據(jù)經(jīng)批準的新的工作計劃目標，預算調整與實際不符，影響調整后的預算執(zhí)行過程及結果。
2.4　預算監(jiān)督與績效考核存在的風險。（1）制度不完善、責任心不強或監(jiān)督檢查人員不具備監(jiān)督檢查的業(yè)務能力，未對預算編制及執(zhí)行進行監(jiān)督檢查或監(jiān)督檢查內(nèi)容不完善，致使預算執(zhí)行力不強、執(zhí)行情況偏離預算目標。（2）未合理取得完整的部門預算執(zhí)行數(shù)據(jù)，不能真實反映業(yè)務發(fā)生情況，影響單位業(yè)績的真實性，績效評價不客觀；或選取的第三方獨立審計機構不符合相關條件，其審計結果影響預算執(zhí)行業(yè)績考核。（3）預算考核結果未有效應用于問題整改和業(yè)績獎罰，影響單位和職工的積極性，不利于單位持續(xù)發(fā)展。

3.財務預算風險防控措施

3.1　財務預算編制的風險防控。

（1）健全預算組織機構。預算組織機構是事業(yè)單位財務預算執(zhí)行與風險防控的有力保障。事業(yè)單位應建立由職工代表大會、全面預算管理委員會、全面預算管理委員會辦公室、全面預算歸口部門、全面預算管理責任中心及考核監(jiān)督機構組成的全面預算管理體系，切實加強領導，明確責任，落實措施，實現(xiàn)全方位、全過程、全員參與。

（2）嚴格執(zhí)行法律法規(guī)。根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)和相關管理規(guī)定，做好預算編制前期資料收集工作，認真學習、理解、分析預算基期和當期有關重大政策調整或單位重大事項變動，做出專業(yè)判斷和預測。

（3）完善預算編制流程。預算編制應經(jīng)過“自上而下、自下而上、上下結合”的推演、探討過程，必須反復反饋征求意見，才能形成最終預算草案，提交職工代表大會批準并報上級行政主管部門審批后，逐級下達執(zhí)行。

（4）合理編制財務預算。編制預算應對每一項數(shù)據(jù)來源都要進行嚴格的追蹤、分析，明確目標及依據(jù)。事業(yè)單位一切業(yè)務活動必須圍繞單位事業(yè)目標開展工作，財務預算編制應結合單位內(nèi)外部環(huán)境，根據(jù)上一年度的實際經(jīng)營狀況、單位戰(zhàn)略規(guī)劃和年度業(yè)務計劃，合理選擇預算編制方法，收入預算參考上年預算執(zhí)行情況和對預算年度的預測編制，支出預算量入為出，一般不得編制赤字預算。在預算編制方法選擇上，高校財務預算編制普遍采用增量預算法，公立醫(yī)院則常常根據(jù)不同專業(yè)功能和規(guī)模選用零基預算、增量預算或彈性預算法等，科研事業(yè)單位由于科研活動的特殊性和不可預見性，財務預算編制應綜合考慮單位原有科研項目經(jīng)費使用情況、預算年度各項經(jīng)費收支需求，堅持“以收定支，收支相等，略有結余”，合理編制收支預算，同時要統(tǒng)籌考慮承擔的各項科研任務和管理職能，確定重點項目資金預算。

（5）加強預算審核與審批。各業(yè)務及職能部門負責人對本部門業(yè)務預算的合規(guī)性負責，辦公室、人事、審計等相關部門協(xié)助財務進行預算初審。主要審核內(nèi)容包括：單位部門預算編制的統(tǒng)一性、規(guī)范性、及時性，財務預算是否量化體現(xiàn)單位工作計劃。初步預算經(jīng)預算管理委員會審核報單位辦公會討論形成財務預算草案，提請職工代表大會審議批準，經(jīng)職工代表大會審議批準的財務預算報上級行政主管部門審議批準。主管部門根據(jù)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，應對預算的合法性、真實性、完整性、科學性、審慎性等進行審核，地方財政部門根據(jù)預算管理原則和規(guī)定，對主管部門上報的單位預算按規(guī)定進行審核并批復。

預算一經(jīng)批復下達，預算執(zhí)行單位應將此作為預算期內(nèi)組織協(xié)調各項業(yè)務活動的基本依據(jù)，確保財務預算目標的實現(xiàn)。財務部門作為預算匯總編制機構，對本單位預算目標與下達的預算目標的一致性和合規(guī)性負責。

年度終了，事業(yè)單位應按照財政部門決算編制要求，真實、完整、準確、及時編制決算。

3.2　財務預算執(zhí)行的風險防控。（1）確保預算執(zhí)行機構、制度及流程的可靠性，做好預算執(zhí)行工作的事前管理。一是明確預算管理相關崗位及人員設置，重點落實是否存在不相容職務混崗的現(xiàn)象；二是制訂預算執(zhí)行前的具體工作計劃；三是確定預算管理授權批準制度的執(zhí)行情況，重點檢查授權批準手續(xù)是否健全，是否存在越權審批行為，要求各項業(yè)務活動支出嚴格在預算規(guī)定項目和標準范圍內(nèi)，根據(jù)審批權限或授權按流程審批；四是健全預算管理決策責任制，重點檢查責任制是否健全，獎懲措施是否落實到位。（2）組織階段性預算執(zhí)行情況評價分析，進行事中監(jiān)督控制。財務部門定期編制財務會計報表和部門成本核算報表，舉行預算執(zhí)行情況分析會，進行月度、季度財務報表分析對比和階段性反饋，并檢查問題整改執(zhí)行情況，加強成本管控，提高業(yè)務效益；完善信息系統(tǒng)，通過信息化手段，適時反映預算執(zhí)行情況，設置預警線，對超預算情況及時查找原因，并及時向相關責任人反饋。高校等不以盈利為目的的事業(yè)單位，應通過預算執(zhí)行評價，加強管理費用控制，增加教育經(jīng)費投入，提高資源利用效率。（3）開展預算績效考核，完善事后整改優(yōu)化。將預算執(zhí)行情況、執(zhí)行結果、成本控制目標實現(xiàn)情況等與績效工資分配掛鉤，作為事業(yè)單位內(nèi)部績效工資、年終評比考核、獎懲的重要依據(jù)，充分調動職工的積極性。

3.3　財務預算調整的風險防控。

根據(jù)國家政策調整、外部客觀環(huán)境變化、單位內(nèi)部經(jīng)營環(huán)境發(fā)生重大變化或自然災害等不可抗力事件等事項，合理進行中期預算調整，確保下階段預算的合理性和可及性。

3.4　財務預算監(jiān)督與考核的風險防控。（1）單位內(nèi)部審計機構或聘請會計師事務所等第三方審計機構協(xié)助負責預算執(zhí)行的監(jiān)督與考核，對預算編制及其執(zhí)行情況進行定期或不定期的檢查，確定預算編制是否與既定的流程相一致，預算執(zhí)行是否合規(guī)。（2）加強財務預算執(zhí)行的監(jiān)督與考核。對監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的預算管理內(nèi)部控制中的薄弱環(huán)節(jié)，單位應及時采取措施整改、完善，并按照內(nèi)部管理權限向預算管理委員會報告預算內(nèi)部控制監(jiān)督檢查情況和部門整改情況。（3）實行預決算公開制度，在政府規(guī)定的公開辦事平臺和單位相關場所公開年度預決算，接受政府和公眾對單位預算及執(zhí)行情況的監(jiān)督。