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湖南省寧鄉(xiāng)市財(cái)政局 石 林

近年來(lái)，以財(cái)政部頒布實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》 （財(cái)庫(kù)〔2016〕205號(hào)）、《政府采購(gòu)需求管理辦法》 （財(cái)庫(kù)〔2021〕22號(hào)）等文件為標(biāo)志，各地各部門(mén)普遍加強(qiáng)了政府采購(gòu)的需求管理工作，政府采購(gòu)逐漸從強(qiáng)調(diào)流程合法合規(guī)性的程序?qū)蛐停蚋又匾暡少?gòu)效果的結(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，財(cái)政資金的利用效能得到顯著提高，對(duì)深化政府采購(gòu)改革起到了重要的推動(dòng)作用。然而，從實(shí)際情況看，政府采購(gòu)需求管理工作仍相當(dāng)普遍地存在短板，尤其對(duì)于信息化采購(gòu)項(xiàng)目，由于存在信息化技術(shù)更新迭代快、信息化建設(shè)和應(yīng)用人才不足等原因，采購(gòu)需求管理工作相對(duì)而言更為復(fù)雜，因而更加暴露出很多亟待解決的具體問(wèn)題。

一、當(dāng)前信息化項(xiàng)目采購(gòu)需求管理中存在的主要問(wèn)題

財(cái)庫(kù)〔2016〕205號(hào)文件指出：“科學(xué)合理確定采購(gòu)需求是加強(qiáng)政府采購(gòu)源頭管理的重要內(nèi)容,是執(zhí)行政府采購(gòu)預(yù)算、發(fā)揮采購(gòu)政策功能、落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)交易規(guī)則的重要抓手,在采購(gòu)活動(dòng)整體流程中具有承上啟下的重要作用。”由此看出，加強(qiáng)需求管理對(duì)政府采購(gòu)的重要性不言而喻。相對(duì)于其他項(xiàng)目，信息化建設(shè)項(xiàng)目往往更加需要重視需求管理，這是因?yàn)椋芏嘈畔⒒?xiàng)目在建設(shè)之初并沒(méi)有現(xiàn)成的目標(biāo)可以參照，即使有參照物，往往也要進(jìn)行大量的個(gè)性化開(kāi)發(fā)。如果在建設(shè)之前沒(méi)有明確的建設(shè)目標(biāo)、技術(shù)方案和實(shí)施方案，采購(gòu)過(guò)程中自然就存在大量的不確定性，在開(kāi)工建設(shè)、履約驗(yàn)收和實(shí)際運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)都容易產(chǎn)生矛盾，從而最終影響了項(xiàng)目應(yīng)用效能，嚴(yán)重的甚至無(wú)法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目的?？偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)前信息化采購(gòu)項(xiàng)目在需求管理方面主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）缺少科學(xué)的需求分析

政府采購(gòu)招標(biāo)文件或談判文件中“采購(gòu)需求”一章，是對(duì)項(xiàng)目的具體描述，是整個(gè)政府采購(gòu)文件中最具實(shí)質(zhì)性和重要性的章節(jié)。然而，很多信息化項(xiàng)目的采購(gòu)文件中，尤其是在競(jìng)爭(zhēng)性談判項(xiàng)目中，這一部分的內(nèi)容往往極其簡(jiǎn)單粗放，缺少科學(xué)完整的需求分析。有的采購(gòu)項(xiàng)目中，縱觀(guān)整個(gè)采購(gòu)文件，竟看不出來(lái)采購(gòu)人要建設(shè)的是個(gè)什么系統(tǒng)（除了從項(xiàng)目名稱(chēng)進(jìn)行猜測(cè)外），既無(wú)具體的技術(shù)路線(xiàn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)法得知項(xiàng)目建成后要達(dá)到何種經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益，更找不到系統(tǒng)建成后的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。有的采購(gòu)項(xiàng)目雖然對(duì)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)有簡(jiǎn)單的描述，但缺少技術(shù)方案和實(shí)施方案，所謂采購(gòu)需求就是一個(gè)簡(jiǎn)單的設(shè)備清單。有的采購(gòu)項(xiàng)目明明包含綜合布線(xiàn)工程，卻只在設(shè)備清單中列出了線(xiàn)纜長(zhǎng)度，對(duì)線(xiàn)纜如何布放、布放的地點(diǎn)、布放要求沒(méi)有任何說(shuō)明，更沒(méi)有布線(xiàn)圖、現(xiàn)場(chǎng)圖等顯然不可缺少的資料。有的采購(gòu)項(xiàng)目明明包含安裝調(diào)試內(nèi)容，但設(shè)備清單卻只對(duì)各項(xiàng)性能指標(biāo)進(jìn)行簡(jiǎn)單的描述，幾頁(yè)表格、上百種設(shè)備，缺少設(shè)備使用說(shuō)明相關(guān)資料，仿佛就是一個(gè)純粹的貨物采購(gòu)清單。更有甚者，有的信息化項(xiàng)目由于包含部分常規(guī)的工程建設(shè)內(nèi)容（如機(jī)房建設(shè)項(xiàng)目中的地面硬化、燈具、墻面裝飾等），整個(gè)項(xiàng)目居然被活生生按工程建設(shè)模板做成了工作量清單。

（二）未充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式的作用

實(shí)際工作中，大部分信息化項(xiàng)目因預(yù)算金額未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式居多。從立法原意看，競(jìng)爭(zhēng)性談判中的談判過(guò)程可以成為確定政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)需求的有效手段。競(jìng)爭(zhēng)性談判中，評(píng)審專(zhuān)家需要談判的內(nèi)容不僅僅是價(jià)格，更重要的是在“談判文件不能完整、明確列明采購(gòu)需求”的情況下，對(duì)“由供應(yīng)商提供最終設(shè)計(jì)方案或者解決方案”進(jìn)行評(píng)審、推薦。不僅如此，評(píng)審專(zhuān)家在談判過(guò)程中，還可以憑借其技術(shù)優(yōu)勢(shì)、工作經(jīng)驗(yàn)“根據(jù)談判文件和談判情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款”，也就是說(shuō)評(píng)審專(zhuān)家可以對(duì)采購(gòu)人的采購(gòu)需求進(jìn)行一定程度上的修改。按照這一制度設(shè)計(jì)，競(jìng)爭(zhēng)性談判應(yīng)該是進(jìn)一步明確項(xiàng)目采購(gòu)需求的理想工具。

然而理想不等于現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，由于社會(huì)代理機(jī)構(gòu)以及采購(gòu)人認(rèn)識(shí)層面、操作層面等方面的問(wèn)題，在實(shí)際操作中，競(jìng)爭(zhēng)性談判作為政府采購(gòu)項(xiàng)目金額未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的一種主流采購(gòu)手段，并未起到在“需求不完整、不明確的采購(gòu)項(xiàng)目”中進(jìn)一步確定采購(gòu)需求的作用。

（三）采購(gòu)需求在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中變化大

采購(gòu)文件缺乏明確具體采購(gòu)需求的信息化項(xiàng)目，往往在建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)需求變化較大的現(xiàn)象。按政府采購(gòu)工作要求，采購(gòu)人在采購(gòu)前期應(yīng)當(dāng)就采購(gòu)需求進(jìn)行充分的調(diào)研和論證，形成需求調(diào)查報(bào)告、需求規(guī)格說(shuō)明書(shū)、合同文本審查意見(jiàn)書(shū)等文件（見(jiàn)表一：政府采購(gòu)前期需求管理工作內(nèi)容表），再根據(jù)完整、明確、具體、文檔化的采購(gòu)需求開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。如若缺少這些規(guī)范的文檔，僅在采購(gòu)文件中對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行籠統(tǒng)的描述甚至完全沒(méi)有描述，則在項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)施過(guò)程中，客觀(guān)上由于信息化技術(shù)的快速發(fā)展、其他類(lèi)似項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行，主觀(guān)上由于采購(gòu)人單位的人事調(diào)整、主要領(lǐng)導(dǎo)的思路變化等原因，采購(gòu)人不斷調(diào)整采購(gòu)需求的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

大量或大幅度的需求變化，導(dǎo)致信息化項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)與采購(gòu)初期的初衷相比已面目全非，不但中標(biāo)人深受其苦，同時(shí)也違反了政府采購(gòu)公平誠(chéng)信的基本原則。如果由于需求的變化減少了項(xiàng)目投入和工作量，則對(duì)其他潛在中標(biāo)人更是不公，有可能引起法律風(fēng)險(xiǎn)。顯然，需求不斷變化，投射到項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程，包括招標(biāo)或談判、開(kāi)工建設(shè)、履約驗(yàn)收、售后服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)，由于采購(gòu)人在政府采購(gòu)項(xiàng)目中天然的優(yōu)勢(shì)地位，以及中標(biāo)人不可避免地存在說(shuō)不清道不明（由于需求變化）的違約，容易成為腐敗滋生的溫床，不利于廉政建設(shè)，也有悖于政府采購(gòu)的公平誠(chéng)信原則。（見(jiàn)表1）

二、問(wèn)題存在的主要原因

信息化采購(gòu)項(xiàng)目需求管理方面存在的問(wèn)題，不可否認(rèn)其具有某些結(jié)構(gòu)性、制度性因素，需要從深化改革入手才可能根本解決，但在當(dāng)前法律和制度框架下，仍有必要探討其存在的其他原因，以求“躬身入局”，最大可能地解決當(dāng)下的實(shí)際問(wèn)題。

（一）采購(gòu)人主體責(zé)任意識(shí)缺乏

從源頭上看，主要原因在于部分采購(gòu)人對(duì)需求管理工作缺乏主體責(zé)任意識(shí)。有的單位領(lǐng)導(dǎo)仍舊不重程序、不尊重采購(gòu)工作紀(jì)律，缺少全面預(yù)算思維，主意一來(lái)，馬上就要看到成果，又或者尚未思考成熟就催促項(xiàng)目上馬，客觀(guān)上導(dǎo)致有關(guān)需求管理的工作無(wú)法落實(shí)。有的單位沒(méi)有建立健全政府采購(gòu)內(nèi)控制度，政府采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)展缺乏機(jī)制、無(wú)章可循，需求管理時(shí)有時(shí)無(wú)、隨意任性。有的單位對(duì)需求管理摞挑子、扔擔(dān)子，把采購(gòu)需求有關(guān)工作“打包”交給代理公司負(fù)責(zé)，出了問(wèn)題只作批評(píng)指示、不作調(diào)查研究，面對(duì)供應(yīng)商咨詢(xún)則避而不答含含糊糊。有的單位需求管理滿(mǎn)足于走過(guò)場(chǎng)，自己對(duì)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)模糊不清、對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)存資源底數(shù)不清、對(duì)擬采用的信息技術(shù)概念不清，對(duì)自己將要建設(shè)和運(yùn)行的系統(tǒng)毫無(wú)主見(jiàn)。凡事組織專(zhuān)家論證，凡事以專(zhuān)家論證意見(jiàn)為準(zhǔn)，而不結(jié)合工作實(shí)際加以研究判斷。更有甚者，有的單位直接將需求調(diào)查報(bào)告、采購(gòu)需求報(bào)告、采購(gòu)計(jì)劃文件編制等需求管理工作全部交給熟悉的供應(yīng)商，采購(gòu)單位不加以甄別研判便直接采用，由此制定的采購(gòu)需求必然帶有明顯的定制偏向性，嚴(yán)重違反了政府采購(gòu)法規(guī)紀(jì)律。

（二）信息化項(xiàng)目本身的特點(diǎn)所決定

有別于一般傳統(tǒng)的技術(shù)項(xiàng)目，信息化項(xiàng)目大量采用前沿技術(shù)，新理念、新構(gòu)架、新產(chǎn)品層出不窮，更新?lián)Q代速度極快，有“用一美元所能買(mǎi)到的計(jì)算機(jī)性能，每隔18個(gè)月翻兩番”（摩爾定律）之說(shuō)。因此，信息化項(xiàng)目具備建設(shè)周期短和生命周期也短的“雙短”特征。在此情況下，如果調(diào)研不充分、前瞻性不強(qiáng)，一個(gè)信息化項(xiàng)目幾年之內(nèi)可能就需要更新?lián)Q代，如果沒(méi)有較好地解決現(xiàn)實(shí)需求與主流技術(shù)之間的關(guān)系，建設(shè)周期稍長(zhǎng)的信息化項(xiàng)目甚至有可能“建成即落后”“應(yīng)用即淘汰”。

另一方面，大多數(shù)信息化項(xiàng)目具有單個(gè)項(xiàng)目資金投入較小、應(yīng)用領(lǐng)域較單一的特點(diǎn)，在政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中，管理上可能存在不夠嚴(yán)格規(guī)范的現(xiàn)象。同時(shí)，信息化項(xiàng)目還有很強(qiáng)的垂直管理特征，下級(jí)單位建設(shè)的信息化系統(tǒng)必須與上級(jí)實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”，因此，下級(jí)行政事業(yè)單位在開(kāi)展信息化項(xiàng)目的需求分析時(shí)，必須要充分考慮與上級(jí)有關(guān)系統(tǒng)“不沖突、不重復(fù)、不落后”的“三不”原則。此外，相比其他類(lèi)型的項(xiàng)目，信息化項(xiàng)目更加注重兼容性（向舊）和擴(kuò)展性（向新），要重視和關(guān)注上線(xiàn)運(yùn)行維護(hù)成本，還要投入一定比例的資金解決網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題等。

基于以上原因，信息化采購(gòu)項(xiàng)目的需求管理需要更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和更高的辦事效率，而各采購(gòu)單位普遍存在信息技術(shù)和項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)人才都嚴(yán)重不足的情況，要求采購(gòu)人自行做好需求管理工作確實(shí)有些勉為其難。

（三）對(duì)需求管理是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)技術(shù)的認(rèn)識(shí)不足

目前不少采購(gòu)單位對(duì)政府采購(gòu)需求管理重視不夠，有一個(gè)很重要的原因是對(duì)需求管理本身的認(rèn)識(shí)不足。在不少采購(gòu)人看來(lái)，需求管理是人人皆會(huì)的工作，無(wú)非就是要完成某項(xiàng)業(yè)務(wù)，要編寫(xiě)一個(gè)軟件、購(gòu)買(mǎi)一些硬件，是業(yè)務(wù)部門(mén)和采購(gòu)部門(mén)稍加溝通就能解決的事。事實(shí)上，需求分析和管理是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)技術(shù)，是組織、控制和文檔化需求的系統(tǒng)方法，是把現(xiàn)實(shí)問(wèn)題反映到信息技術(shù)領(lǐng)域的數(shù)字化、模塊化的復(fù)雜過(guò)程。在政府采購(gòu)前期，從軟件開(kāi)發(fā)過(guò)程來(lái)看，至少存在需求獲取、需求分析和確認(rèn)、編寫(xiě)需求規(guī)格說(shuō)明書(shū)（文檔化）、需求驗(yàn)證四個(gè)階段和全過(guò)程的需求管理。其中需求獲取固然主要依賴(lài)業(yè)務(wù)方與采購(gòu)方的交流溝通，而需求分析則至少包含以下工作：

1.繪制關(guān)聯(lián)圖，用于定義系統(tǒng)與系統(tǒng)外部實(shí)體間的邊界和接口的簡(jiǎn)單模型；

2.創(chuàng)建開(kāi)發(fā)原型；

3.分析可行性，在允許的成本、性能要求下，分析每項(xiàng)需求實(shí)施的可行性，明確每項(xiàng)需求實(shí)現(xiàn)相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)，包括與其它需求的沖突，涉及各類(lèi)用戶(hù)的利益平衡，對(duì)外界因素的依賴(lài)和技術(shù)障礙；

4.確定需求優(yōu)先級(jí)：分析方法來(lái)確定使用實(shí)例、系統(tǒng)特性或單項(xiàng)需求實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先級(jí)別，以?xún)?yōu)先級(jí)為基礎(chǔ)確定產(chǎn)品將包括哪些特性或哪類(lèi)需求；

5.為需求建立圖形分析模型；

6.編寫(xiě)數(shù)據(jù)字典，以確保開(kāi)發(fā)人員使用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)定義；

7.應(yīng)用質(zhì)量功能調(diào)配，將系統(tǒng)特性、屬性與對(duì)客戶(hù)的重要性聯(lián)系起來(lái)。
限于篇幅，這里不對(duì)需求分析和需求管理作過(guò)多的介紹?？梢钥闯觯c信息化技術(shù)或其他工程技術(shù)一樣，需求管理也是專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的技術(shù)工作，而大部分采購(gòu)單位缺乏掌握需求管理技術(shù)的專(zhuān)業(yè)人才。

（四）競(jìng)爭(zhēng)性談判未充分發(fā)揮明確采購(gòu)需求的作用

正如前文所述，從制度設(shè)計(jì)看，競(jìng)爭(zhēng)性談判本應(yīng)成為解決采購(gòu)需求問(wèn)題的有利工具，但實(shí)際運(yùn)用卻效果不佳。究其原因，筆者認(rèn)為主要有以下三點(diǎn)：
1.代理機(jī)構(gòu)及采購(gòu)人人為簡(jiǎn)化、異化競(jìng)爭(zhēng)性談判程序。競(jìng)爭(zhēng)性談判文件往往由代理機(jī)構(gòu)結(jié)合網(wǎng)上同類(lèi)項(xiàng)目的談判文件模仿編制，采購(gòu)人再行確認(rèn)，競(jìng)爭(zhēng)性談判小組評(píng)審專(zhuān)家卻往往只是形式上確認(rèn)談判文件，對(duì)其中的采購(gòu)需求、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容并未深度審查。其次，談判小組與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行談判這一核心程序，本是進(jìn)一步確定采購(gòu)需求和合同條款的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而在現(xiàn)實(shí)情況中，往往由于響應(yīng)供應(yīng)商數(shù)量多、時(shí)間不夠等原因被粗暴省略，從而出現(xiàn)只是簡(jiǎn)單翻看響應(yīng)資料后便開(kāi)始二輪報(bào)價(jià)的情況，沒(méi)有真正發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)性談判的談判磋商作用。

2.如上文所述，無(wú)論是信息技術(shù)還是需求管理，都是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的技術(shù)，需要有相當(dāng)深厚的理論功底和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，才能真正成為這一領(lǐng)域的“專(zhuān)家”。根據(jù)目前的政府采購(gòu)工作要求，有關(guān)專(zhuān)家在參加評(píng)審前，并不知道自己要參加的采購(gòu)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，并未做充分的準(zhǔn)備工作，在競(jìng)爭(zhēng)性談判現(xiàn)場(chǎng)，要求評(píng)審專(zhuān)家在短時(shí)間內(nèi)對(duì)各供應(yīng)商提出的方案做出正確判斷，或者對(duì)采購(gòu)文件提出中肯實(shí)用的修改意見(jiàn)，從而使項(xiàng)目的需求表達(dá)達(dá)到科學(xué)合理的預(yù)定目標(biāo)，這對(duì)專(zhuān)家的能力要求確實(shí)過(guò)高。目前財(cái)政部門(mén)對(duì)專(zhuān)家資格的考查偏重于政府采購(gòu)法律法規(guī)方面，對(duì)專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力并無(wú)實(shí)質(zhì)性考查，在此情況下，要求隨機(jī)抽取的評(píng)審專(zhuān)家能在競(jìng)爭(zhēng)性談判現(xiàn)場(chǎng)做出理想結(jié)論確實(shí)不易。

3.從評(píng)審專(zhuān)家的角度看，假如某專(zhuān)家確實(shí)具有信息化和需求管理方面足夠的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，他也需要數(shù)小時(shí)甚至數(shù)天才能對(duì)一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目提出真正科學(xué)合理的修改意見(jiàn)，而代理機(jī)構(gòu)和采購(gòu)人愿意付出的時(shí)間和費(fèi)用極為有限，單從時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)效益方面看，大部分專(zhuān)家也不會(huì)愿意如此投入。

（五）采購(gòu)項(xiàng)目履約驗(yàn)收管理有待加強(qiáng)

從結(jié)果上看，采購(gòu)需求管理工作之所以存在重視不足、工作不細(xì)、效果不佳的情況，一個(gè)重要原因便是采購(gòu)項(xiàng)目的履約驗(yàn)收要求不高、標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)。很多信息化項(xiàng)目金額不是很大，屬于采取簡(jiǎn)易驗(yàn)收的方式，采購(gòu)人自行驗(yàn)收或組織專(zhuān)家驗(yàn)收時(shí)，只要不是存在導(dǎo)致系統(tǒng)無(wú)法運(yùn)行的重大問(wèn)題，一般驗(yàn)收都會(huì)予以通過(guò)。有的專(zhuān)家驗(yàn)收時(shí)標(biāo)準(zhǔn)掌握較嚴(yán)，給出不合格結(jié)論，反而被視為另類(lèi)，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)更偏向于不聘請(qǐng)此類(lèi)專(zhuān)家項(xiàng)目驗(yàn)收工作。從采購(gòu)人角度看，往往也存在“過(guò)得去”的思想，不愿嚴(yán)格按采購(gòu)合同和采購(gòu)文件的約定“對(duì)每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)的履約情況進(jìn)行確認(rèn)。”此外，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行情況的監(jiān)管闕如，財(cái)政支出的績(jī)效管理和評(píng)價(jià)工作難以落實(shí)到位，則是造成采購(gòu)單位履約驗(yàn)收管理不嚴(yán)的重要外部因素。

三、加強(qiáng)信息化采購(gòu)項(xiàng)目需求管理工作的建議

立足當(dāng)前具體形勢(shì)和制度框架，筆者認(rèn)為可以從以下幾方面著手，加強(qiáng)信息化采購(gòu)項(xiàng)目的需求管理工作。

（一） 充分重視需求管理，壓實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任

想要工作干得好，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。采購(gòu)人和監(jiān)管部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實(shí)《政府采購(gòu)需求管理辦法》、財(cái)庫(kù)〔2016〕205號(hào)文件精神，更加重視需求管理工作，壓實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任，逐級(jí)、逐部門(mén)建立健全需求管理相關(guān)制度。要針對(duì)需求管理工作的特點(diǎn)，細(xì)化工作任務(wù)，明確工作責(zé)任，制訂考核評(píng)價(jià)辦法，按政府采購(gòu)法律法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化和量化對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的的考核評(píng)價(jià)。要嚴(yán)格追責(zé)問(wèn)責(zé)，尤其對(duì)由于需求管理工作缺失或重大失誤導(dǎo)致項(xiàng)目目的不能實(shí)現(xiàn)或造成重大損失的，一定要責(zé)任追究到人、處分措施到位，并以負(fù)面典型開(kāi)展宣傳教育，使參與政府采購(gòu)的單位和人員都提高認(rèn)識(shí)，知敬畏而存戒懼，真心實(shí)意、千方百計(jì)做好政府采購(gòu)需求管理工作。

（二）突破專(zhuān)業(yè)技術(shù)瓶頸，重視需求調(diào)查分析

從目前的規(guī)定看，對(duì)政府采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)的管理，更主要的是以采購(gòu)金額大小作為劃分的依據(jù)。筆者認(rèn)為，從需求管理的角度看，除了金額以外，還需要以技術(shù)復(fù)雜程度作為一個(gè)附加的劃分依據(jù)。例如，對(duì)采購(gòu)需求完整、明確的項(xiàng)目，可以按金額大小分別采用公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式采購(gòu)，而對(duì)采購(gòu)需求不完整、不明確的信息化項(xiàng)目，可以按以下方式分別處理：

1.采購(gòu)預(yù)算金額達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)采購(gòu)需求獲取和分析、管理本身進(jìn)行采購(gòu)，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)需求分析和制定，之后再根據(jù)采購(gòu)所得成果（即需求分析報(bào)告、需求規(guī)格說(shuō)明書(shū)等），對(duì)信息化項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。

2.采購(gòu)金額未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，且采購(gòu)需求基本完整、明確，在競(jìng)爭(zhēng)性談判過(guò)程通過(guò)修改完善可以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式進(jìn)行采購(gòu)，但要嚴(yán)格監(jiān)管，進(jìn)行實(shí)質(zhì)的談判和磋商過(guò)程。

3.采購(gòu)金額未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，且采購(gòu)需求完整、明確程度低，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判難以達(dá)到對(duì)采購(gòu)需求完善補(bǔ)充要求的，同樣應(yīng)當(dāng)首先對(duì)采購(gòu)需求獲取和分析、管理本身進(jìn)行采購(gòu)，之后再根據(jù)采購(gòu)所得成果開(kāi)展相應(yīng)的信息化項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)。

4.禁止將采購(gòu)需求不完整明確的信息化項(xiàng)目委托給不具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的代理機(jī)構(gòu)代為制作需求文件，絕對(duì)禁止將采購(gòu)需求相關(guān)工作委托給潛在供應(yīng)商代為處理的情況。

（三）充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)性談判、磋商等在需求管理中的作用

要真正發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)性談判、磋商在加強(qiáng)需求管理工作中的作用，可以從下三個(gè)方面入手：

1.　強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)性談判的流程監(jiān)管。一方面，將競(jìng)爭(zhēng)性談判小組參與制定、確認(rèn)談判文件的環(huán)節(jié)落到實(shí)處，發(fā)揮評(píng)審專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)作用，確保談判文件既滿(mǎn)足采購(gòu)實(shí)際需要，又符合專(zhuān)業(yè)要求。另一方面，談判小組與單一供應(yīng)商進(jìn)行談判的環(huán)節(jié)不可或缺，特別是對(duì)于“不能完整、明確列明采購(gòu)需求，需要由供應(yīng)商提供最終設(shè)計(jì)方案或者解決方案的”的項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)充分的談判磋商后，談判小組再推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案，要求其提交最后報(bào)價(jià)，由此達(dá)到進(jìn)一步明確采購(gòu)需求和確定設(shè)計(jì)方案的目的。

2.　進(jìn)一步完善評(píng)審專(zhuān)家遴選辦法?？梢愿鶕?jù)采購(gòu)項(xiàng)目具體情況，結(jié)合日常工作實(shí)際，由采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)選取合適的相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士擔(dān)任評(píng)審專(zhuān)家，政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。讓評(píng)審專(zhuān)家在采購(gòu)過(guò)程中真正能夠?qū)?xiàng)目提出實(shí)質(zhì)性、建設(shè)性的意見(jiàn)，選擇確定科學(xué)、全面、先進(jìn)的技術(shù)方案和建設(shè)方案。

3.充分發(fā)揮評(píng)審專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)作用。一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審專(zhuān)家確定后，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)可以將該項(xiàng)目的相關(guān)資料先發(fā)給專(zhuān)家審閱，召集專(zhuān)家小組召開(kāi)預(yù)備會(huì)議，采購(gòu)人先行向?qū)＜倚〗M介紹項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)、金額預(yù)算和建設(shè)要求等情況，評(píng)審小組在充分了解項(xiàng)目情況和準(zhǔn)備充足的情況下，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判等文件予以修改確認(rèn)，最后再開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)性談判流程，與供應(yīng)商分別進(jìn)行談判。同時(shí)，要適當(dāng)增加談判專(zhuān)家工作費(fèi)用，使之與專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)水平、時(shí)間付出等因素相匹配，使相關(guān)專(zhuān)家能夠積極參與此類(lèi)復(fù)雜耗時(shí)的政府采購(gòu)項(xiàng)目。

（四）強(qiáng)化采購(gòu)項(xiàng)目履約驗(yàn)收

采購(gòu)項(xiàng)目的履約驗(yàn)收管理是保證采購(gòu)質(zhì)量，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)。在確定項(xiàng)目采購(gòu)需求時(shí)，應(yīng)同時(shí)制定與需求相對(duì)應(yīng)、與采購(gòu)目的相協(xié)調(diào)的驗(yàn)收方案。項(xiàng)目完成后，嚴(yán)格按照采購(gòu)文件確定的技術(shù)指標(biāo)或服務(wù)要求組織驗(yàn)收工作，出具規(guī)范完整的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，落實(shí)采購(gòu)活動(dòng)的結(jié)果管理。

當(dāng)然，上述部分建議必然對(duì)現(xiàn)有采購(gòu)流程造成較大影響，為此，一方面要加強(qiáng)專(zhuān)家管理，進(jìn)一步完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，另一方面也需要監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)化對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判等采購(gòu)方式的監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)采購(gòu)效益與公平兩者之間的均衡兼顧。