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 公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)資源的重要組成部分，關(guān)乎國民經(jīng)濟發(fā)展，蘊藏著巨大的經(jīng)濟社會價值。公共數(shù)據(jù)作為驅(qū)動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的新型生產(chǎn)要素，正在深刻影響著經(jīng)濟運行和社會治理。習近平總書記指出，數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素，是基礎(chǔ)性資源和戰(zhàn)略性資源，也是重要生產(chǎn)力。眼下，公共數(shù)據(jù)資源在各行各業(yè)中的價值正日益顯現(xiàn)，正在從簡單的決策支持工具，日益成為推動我國科技創(chuàng)新和經(jīng)濟增長的核心資源。公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化是公共數(shù)據(jù)資源價值釋放的前提。當前，如何加快構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計標準，有序推進公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，加快釋放公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值，已經(jīng)成為各方關(guān)切的重要話題。然而，學術(shù)界對公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化研究探討不多，亟需破題并開展系統(tǒng)深入研究，構(gòu)建具有中國自主會計知識體系的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計標準，來科學指導和加快推進公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化進程。

一、當前推動公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的戰(zhàn)略必要性

公共數(shù)據(jù)資源是國家重要的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性資源。高可信度、高質(zhì)量的公共數(shù)據(jù)資源，不僅可以優(yōu)化社會治理與公共服務，還可以促進產(chǎn)業(yè)升級和賦能各行各業(yè)，并創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟社會價值。為此，亟需推動公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，充分釋放公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值潛力，加快打造經(jīng)濟增長新引擎和新動能。

近年來，黨中央高度重視公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，出臺了一系列新政策。在公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理方面。2023年12月，財政部印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導意見》，提出堅持有效市場與有為政府相結(jié)合，支持用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)有條件有償使用，并探索建立公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)開發(fā)利用機制，為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化提供指南。2024年2月，財政部又發(fā)布了《關(guān)于加強行政事業(yè)單位數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的通知》，要求行政事業(yè)單位規(guī)范數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理行為，釋放數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值，并將數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理情況逐步納入行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況報告。在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用方面。2024年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》；國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局則在2025年初發(fā)布了《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》、《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》，以及《關(guān)于建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營價格形成機制的通知》三份文件，這標志著公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用“1+3”政策體系初步形成，為開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源提供了重要的政策保障和工作指引。

盡管我國在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用和數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理方面開展了制度創(chuàng)新，且實踐走在了國際前列。然而，當前我國公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化進展依然非常緩慢，其中最為關(guān)鍵的問題是，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計標準如何構(gòu)建，持有公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)最多的主體行政事業(yè)單位如何開展入表，目前相關(guān)部門并沒有出臺相應的會計制度。值得一提的是，對中部某省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該省的財政、稅務、統(tǒng)計、市場監(jiān)管等行政單位，以及高等院校、公立醫(yī)院等事業(yè)單位的財務負責人普遍反映，對可入表公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)如何界定、入表金額如何確定、入表后如何開展資產(chǎn)管理等關(guān)鍵問題感到困惑，認為面臨不少現(xiàn)實難題，期盼國家層面出臺公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)相關(guān)會計制度。因此，應加快開展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計的理論研究和創(chuàng)新，盡快啟動公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計標準建設(shè)，為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表和開展資產(chǎn)管理提供全面指導，為完善政府資產(chǎn)負債表和國有資產(chǎn)報告的編報，奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

二、公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的路徑與關(guān)鍵難點

目前關(guān)于企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的轉(zhuǎn)化路徑研究較多，但公共數(shù)據(jù)視角的研究探討較少。本文認為，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化是將合規(guī)采集的公共數(shù)據(jù)，經(jīng)過數(shù)據(jù)治理、清洗和處理后形成具有利用價值的公共數(shù)據(jù)資源（公共數(shù)據(jù)集），在開展數(shù)據(jù)盤點基礎(chǔ)上進行公共數(shù)據(jù)資源登記或確權(quán)、并經(jīng)過會計確認和計量等資產(chǎn)入表必要環(huán)節(jié)，成為一項資產(chǎn)的整個過程（見下圖1）。需要指出的是，在推進公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過程中依然面臨確權(quán)難、會計確認和計量難，以及收益分配難等關(guān)鍵難點。

圖片

圖1：公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化路徑與步驟圖

注：作者整理制作。

（一）公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權(quán)難

數(shù)據(jù)確權(quán)是數(shù)據(jù)立法亟須解決的關(guān)鍵問題。公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)屬明晰，是其入表的重要前提。為平衡數(shù)據(jù)利益相關(guān)方的利益訴求，暢通數(shù)據(jù)開放通道，解決行政事業(yè)單位不愿開放、不敢開放和不懂開放的問題，對公共數(shù)據(jù)資源進行確權(quán)，具有必要性。但是公共數(shù)據(jù)資源與企業(yè)擁有的數(shù)據(jù)資源，還有明顯區(qū)別，其屬于“公有財產(chǎn)”，所有權(quán)歸屬國家，但可以突出行政事業(yè)單位對公共數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。

2025年3月1日起生效的《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》明確要求，直接持有或管理公共數(shù)據(jù)資源的黨政機關(guān)和事業(yè)單位，應對納入授權(quán)運營范圍的公共數(shù)據(jù)資源進行登記，鼓勵對未納入授權(quán)運營范圍的公共數(shù)據(jù)資源進行登記，且登記的電子憑證有效期為三年。需要指出的是，公共數(shù)據(jù)資源登記不是確權(quán)，難以對公共數(shù)據(jù)資源的權(quán)利歸屬做出確認，但它為數(shù)據(jù)權(quán)屬的界定提供了重要的參考依據(jù)。然而，一旦涉及到公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，必然涉及到數(shù)據(jù)資產(chǎn)的合規(guī)問題和權(quán)屬問題?，F(xiàn)行數(shù)據(jù)“三權(quán)”分置的產(chǎn)權(quán)體系和公共數(shù)據(jù)資源登記辦法，并不能完全解決行政事業(yè)單位是否完整享有公共數(shù)據(jù)資源權(quán)利的爭議，因此，需要加快研究公共數(shù)據(jù)確權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)權(quán)利的定義、范圍、歸屬和流轉(zhuǎn)等規(guī)則。理論上，按照“誰出資、誰享有；誰管理、誰負責”，以及公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)“持有權(quán)”優(yōu)先原則。政府數(shù)據(jù)歸本級政府所有，但在政府數(shù)據(jù)共享機制下，相同的政府數(shù)據(jù)資源，很容易被復制復用，并可能會由多個層級的政府部門共同持有，在相同數(shù)據(jù)資源多方持有的情形下，如果都將這些公共數(shù)據(jù)資源入表，又很容易造成各級各部門的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)虛增。

（二）公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)確認難

公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)確認是公共數(shù)據(jù)資源向公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，并開展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的關(guān)鍵一步。明確公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的確認標準，有助于厘清哪些公共數(shù)據(jù)資源可以實現(xiàn)入表。

目前，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)最權(quán)威的定義，是財政部發(fā)布《關(guān)于加強公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的通知》中的定義，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)是各級行政事業(yè)單位在依法履職或提供公共服務過程中持有或控制的，預期能夠產(chǎn)生管理服務潛力或帶來經(jīng)濟利益流入的數(shù)據(jù)資源。從該定義可以看出，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的定義強調(diào)了“持有權(quán)”優(yōu)先，不同于企業(yè)資產(chǎn)強調(diào)“擁有或控制”，行政事業(yè)單位持有的公共數(shù)據(jù)資源，若能夠產(chǎn)生管理服務潛力或帶來經(jīng)濟利益流入，便可以入表成為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)。顯然，按照現(xiàn)行政府會計準則規(guī)定，公共數(shù)據(jù)資源若確認為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)，不僅要符合公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的定義，還應同時滿足以下兩個確認條件：一是該資源預期能夠產(chǎn)生服務潛力或帶來經(jīng)濟利益流入；二是該資源的成本或者價值能夠可靠地計量。

然而，近期在關(guān)于公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位持有的公共數(shù)據(jù)資源，很難同時滿足上述兩個條件。北京市某區(qū)的財政和國資部門財務負責人反映，單位的公共數(shù)據(jù)資源來源廣泛，異構(gòu)數(shù)據(jù)多，數(shù)據(jù)標準化程度低且數(shù)據(jù)權(quán)屬劃分不明，尤其這些公共數(shù)據(jù)資源多為單位內(nèi)部使用，很少用于外部交易，更難得到活躍的公共數(shù)據(jù)交易市場可印證的應用場景，財務人員很難對公共數(shù)據(jù)資源帶來經(jīng)濟利益或服務潛力進行合理判斷，呼吁國家層面盡快出臺公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的會計處理規(guī)定和相關(guān)實施細則，對公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表給與全面指導。

（三）公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)計量難

資產(chǎn)的初始計量是指首次確認會計要素時選擇適當?shù)挠嬃繉傩詫嬕氐呢泿艃r值進行計量。初始計量通常采用成本法，行政事業(yè)單位收集數(shù)據(jù)的成本，主要包括采集?存儲、清洗?加工等直接成本，數(shù)據(jù)采集設(shè)備的折舊、人員工資等間接成本，以及可合理分攤的其他間接成本。然而，現(xiàn)實中行政事業(yè)單位財務人員很難確定數(shù)據(jù)資產(chǎn)的初始成本，入表金額也就很難確定。因為這些數(shù)據(jù)多為提供公共服務過程中采集或自動生成，數(shù)據(jù)采集相關(guān)的直接成本和費用過去已經(jīng)發(fā)生并被確認。此外，行政事業(yè)單位即使對持有的公共數(shù)據(jù)資源，進行了清洗和脫敏等初步加工處理，但這些加工處理成本通常非常小，無法反映出公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)真正的經(jīng)濟社會價值。

由上可見，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)是行政事業(yè)單位的一類新型資產(chǎn)，具有很多獨有經(jīng)濟技術(shù)特征，完全不同于現(xiàn)行報表上的有形資產(chǎn)，也不同于無形資產(chǎn)，這就需要對政府會計基礎(chǔ)理論進行系統(tǒng)研究，尤其對公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的確權(quán)問題，以及確認和計量標準，結(jié)合中國國情進行創(chuàng)新和突破。

（四）公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)收益分配難

行政事業(yè)單位的數(shù)據(jù)開放、共享和流通，與數(shù)據(jù)收益分配是密不可分的，高效的數(shù)據(jù)流通需要公平合理的收益分配機制來?撐。數(shù)據(jù)收益分配機制取決于數(shù)據(jù)要素的生產(chǎn)方式、生產(chǎn)關(guān)系，按勞分配或按要素貢獻分配。數(shù)據(jù)收益分配包括初次和再次收益分配，初次收益分配的核心在于平衡各環(huán)節(jié)不同數(shù)據(jù)主體之間的分配，側(cè)重于貢獻度；再次分配則由政府主導，通過稅收等調(diào)節(jié)手段，體現(xiàn)效率，促進公平，保障參與各方的合法權(quán)益，形成良性激勵機制。特別是當數(shù)據(jù)相關(guān)提供?能因提供優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)而獲得合理回報，則會更有動?來加?高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給，改進數(shù)據(jù)采集、存儲和加工等技術(shù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場良性循環(huán)。

當前部分地方探索開展了公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的收益分配辦法，如安徽省對公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)建立了按“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則的投入占比分配模型；浙江溫州建立了公共數(shù)據(jù)供給的激勵機制，從公共數(shù)據(jù)提供的數(shù)量、質(zhì)量、應用場景等維度，對數(shù)據(jù)提供單位的公共數(shù)據(jù)貢獻情況，定期進行評估，評估結(jié)果作為部門數(shù)字化項目預算安排、試點示范申請、優(yōu)秀案例評選等重要參考；江蘇無錫則采取非稅收入管理模式，將公共數(shù)據(jù)有償使用產(chǎn)生的收入作為國有資源有償使用收入納入非稅收入管理，統(tǒng)籌用于公共管理服務機構(gòu)數(shù)字化發(fā)展。但是，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)收益分配，仍然面臨至少三個方面的收益分配難題。即，收益如何在政府內(nèi)部之間進行分配，如何在政府主體和關(guān)聯(lián)主體（企業(yè)、個人等數(shù)據(jù)提供者）之間、在政府主體和市場主體之間進行分配。例如，政府內(nèi)部之間的收益分配問題，當政府相關(guān)部門數(shù)據(jù)資產(chǎn)對外授權(quán)運營取得收益，由政府財政部?統(tǒng)一收取數(shù)據(jù)資產(chǎn)相關(guān)收益后，就需要制定科學合理的收益分配規(guī)則，進?步分配?政府內(nèi)部的各個數(shù)據(jù)提供部?，?以補貼這些部?在數(shù)據(jù)收集、治理、加工等過程中付出的成本，否則，將明顯影響政府相關(guān)部門的供數(shù)積極性和質(zhì)量。顯然，在明確政府內(nèi)部收益分配規(guī)則的同時，還需要建立政府各相關(guān)部門數(shù)據(jù)職責、責任考核，甚至通報等制度體系，從而激勵并確保數(shù)據(jù)的高質(zhì)量和持續(xù)供給。

三、推進公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的策略與方法

當前，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的重要性愈發(fā)凸顯。推進公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，不僅有助于全面反映公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的真實價值，還有助于加快釋放經(jīng)濟發(fā)展新動能。因此，我們應科學認識推進公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的戰(zhàn)略必要性，系統(tǒng)研究解決公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化存在的確認、計量和披露等關(guān)鍵難題，進行政府會計理論創(chuàng)新和突破，加快構(gòu)建具有中國自主會計知識體系的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計標準，規(guī)范推進公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化。

（一）加快構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計標準

公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計標準的構(gòu)建，不同于企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計標準，受制于國際會計準則和現(xiàn)行中國企業(yè)會計準則，目前很難進行創(chuàng)新突破。建議圍繞公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟技術(shù)特征，深入研究和創(chuàng)新我國公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計標準，推動公共數(shù)據(jù)資源入表，真正成為單位可用、可管理、可增值的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)。為此，一要系統(tǒng)研究公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的確認標準。公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的確認，不能完全按照現(xiàn)行政府會計準則中資產(chǎn)的確認條件來確認，應建立以公共服務效能評價或預期經(jīng)濟利益判斷的組合標準，且按照公共數(shù)據(jù)資源的用途進行區(qū)分。例如，公共數(shù)據(jù)資源若用于開展純公益性業(yè)務或具有特定用途，可以規(guī)定這樣的公共數(shù)據(jù)資源不用開展預期經(jīng)濟利益判斷，直接入表；而對于確實存在一定市場需求和應用場景的公共數(shù)據(jù)資源，則應判斷預期經(jīng)濟利益的大小及流入的可能性，來確定是否可以入表。二要解決公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的計量難題。建議對成本不可計量的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)按名義金額入賬,對成本能夠可靠計量的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)按照成本法入賬。同時，探索對已入表的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)定期開展價值評估，每年年末在報表附注中披露公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的評估價值。

（二）建立健全公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)信息披露機制

充分的信息披露對于政府決策部門、國資監(jiān)管機構(gòu)、投資者和社會公眾等利益相關(guān)者評估公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值和風險至關(guān)重要。一是公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的列報問題，包括如何在資產(chǎn)負債表列示，以及如何在國有資產(chǎn)報告中進行報告。在資產(chǎn)負債表中如何列示的問題，主要是單獨列示，還是在現(xiàn)行資產(chǎn)（如無形資產(chǎn)）下的明細科目進行列示。本文認為，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的列報，不能完全借鑒企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的做法，因為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)對國家決策有重要影響，建議在資產(chǎn)負債表中單獨設(shè)置“公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)”項目進行列示，以便相關(guān)政府決策者更加清晰了解我國行政事業(yè)單位的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)總體規(guī)模和對經(jīng)濟發(fā)展的綜合影響。此外，還應在報表附注中對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的基本情況進行詳細說明，如數(shù)據(jù)的類型、來源、取得方式，數(shù)據(jù)資產(chǎn)的初始計量和后續(xù)計量方法，以及數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營管理情況等。二是公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的報表披露問題。建議專門研究公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的信息披露問題，并采取統(tǒng)一的強制披露模式。行政事業(yè)單位至少應單獨披露：公共數(shù)據(jù)資源的來源、類型、規(guī)模、權(quán)屬和質(zhì)量；公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的入表范圍及判斷依據(jù)、預期使用壽命、攤銷方法的選擇依據(jù)；以及公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營管理、應用場景、對單位的影響和主要風險等情況。

（三）推動公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)報告

隨著未來公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計標準的制定發(fā)布，入表的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)還需要全面納入國有資產(chǎn)報告進行報告。2023年12月31日財政部發(fā)布的《關(guān)于加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導意見》中，要求“穩(wěn)步推進國有企業(yè)和行政事業(yè)單位所持有或控制的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，納入本級政府國有資產(chǎn)報告工作，接受同級人大常委會監(jiān)督”。2024年11月《國務院關(guān)于 2023 年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》，也提出了探索把數(shù)據(jù)資產(chǎn)等納入報告范圍。為此建議完善國有資產(chǎn)報告的內(nèi)容和格式，應在國有資產(chǎn)報告中設(shè)置“公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)”部分，對行政事業(yè)單位公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的總體情況和公共資產(chǎn)管理工作情況等內(nèi)容進行專題報告，并披露公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的安全與風險。同時，研究開展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)審計和強化財會監(jiān)督機制，確保公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)報告的合規(guī)、準確和完整性，防止大幅虛增國有資產(chǎn)，形成公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)泡沫。

（文章來源：《中國行政管理》雜志2025年第5期。注釋和參考文獻略，詳見原文。）