一、問題的提出
績效預(yù)算作為一個古老而常新的概念,最早在1907年由美國紐約城市研究局提出,旨在協(xié)助管理與調(diào)控(Shultze,1968)[1],以美國為典型代表?①的公共預(yù)算編制模式的發(fā)展歷史,既是廣義績效理念融入預(yù)算管理機(jī)制的軌跡,也是績效預(yù)算內(nèi)涵演進(jìn)與重歸主流的演變歷程。20世紀(jì)80年代以來,英國、澳大利亞、新西蘭等經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國持續(xù)推動了以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的公共預(yù)算改革趨勢。從2000預(yù)算年度開始的中國部門預(yù)算改革,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革和公共財政管理體制建設(shè)的不斷深入而穩(wěn)步推進(jìn),借鑒西方公共預(yù)算改革的理性思潮,績效預(yù)算被政策層面定位于部門預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo),預(yù)算績效評價則被強(qiáng)調(diào)為夯實(shí)未來績效預(yù)算改革的基礎(chǔ)工作。依此,財政部開始制定部分行業(yè)的績效考評管理辦法,組織部分中央部門開展預(yù)算支出績效考評試點(diǎn)工作。與此同時,部分地方各級財政部門也制定了一系列績效考評工作規(guī)范。然而,正如財政部在總結(jié)當(dāng)前改革缺陷時所指出的“理論界和實(shí)際工作部門對績效考評的認(rèn)識仍有不足之處,績效考評相關(guān)制度有待進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化”,這也佐證了適應(yīng)國家對預(yù)算改革的政策導(dǎo)向研究預(yù)算績效評價的意義。
遺憾的是,在現(xiàn)階段不具備實(shí)施績效預(yù)算條件、又要全力推進(jìn)預(yù)算績效評價的現(xiàn)實(shí)背景下,對面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價的研究思路并沒有引起充分的關(guān)注,進(jìn)而導(dǎo)致疑惑、誤區(qū)尤存,實(shí)踐效果平平?！安块T預(yù)算與績效預(yù)算如何定位?績效預(yù)算與預(yù)算績效評價如何互動?中央部門與基層單位試點(diǎn)如何展開?”帶著對上述問題的思索,本文提出面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價實(shí)現(xiàn)框架:圍繞部門預(yù)算與績效預(yù)算關(guān)系的推理、績效預(yù)算與預(yù)算績效評價定位的詮釋、中央部門與基層單位雙向試點(diǎn)的優(yōu)化,形成一種雙向互導(dǎo)效應(yīng)模式。構(gòu)建面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價實(shí)現(xiàn)框架,對于澄清關(guān)鍵范疇、把握政策基調(diào)、規(guī)劃發(fā)展趨勢具有重要的借鑒意義,從而也為完善宏觀政策提供理論支撐。
二、績效預(yù)算與部門預(yù)算定位的理性澄清
績效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新,也是政府管理理念的一次革命?？冃ьA(yù)算將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出與成果導(dǎo)向,從而增強(qiáng)了預(yù)算資源分配與政府部門績效之間的聯(lián)系,有助于提高財政支出的有效性。在國家明確績效預(yù)算是遠(yuǎn)期改革方向,預(yù)算績效評價是近期基礎(chǔ)工作的政策背景下,有必要澄清這樣一個通常被理論界忽視的問題:“未來績效預(yù)算改革是對部門預(yù)算的變革抑或調(diào)整?”,這也關(guān)系到當(dāng)前預(yù)算績效評價的客觀平臺是純粹的事業(yè)發(fā)展成果抑或綜合的部門預(yù)算成果。本文認(rèn)為我國遠(yuǎn)期績效預(yù)算改革是部門預(yù)算框架下的預(yù)算管理理念調(diào)整,旨在實(shí)現(xiàn)績效信息與預(yù)算配置的有效結(jié)合,理由在于以下兩方面。
第一,部門預(yù)算與績效預(yù)算的預(yù)算管理角色差異性。部門預(yù)算是由政府各部門編制,經(jīng)財政部門審核匯總后報立法機(jī)關(guān)審議通過,反映各部門所有收入和支出的公共收支計劃和法律文件,是國家對原有功能預(yù)算的改革,旨在完善政府管理、基于預(yù)算管理主體結(jié)構(gòu)的預(yù)算框架模式;績效預(yù)算是使命驅(qū)動、結(jié)果定位的預(yù)算(National Performance Review,1993),本原是改變支出機(jī)構(gòu)動機(jī)的預(yù)算編制模式。
美國各級政府一百年來預(yù)算管理經(jīng)歷了四種類型的改革:預(yù)算執(zhí)行改革、預(yù)算編制改革、預(yù)算制度和程序改革與減少赤字改革;預(yù)算制度和程序改革的重要舉措即是基于1921年《預(yù)算和會計法案》確定的聯(lián)邦部門預(yù)算基本框架,改變了政府制定預(yù)算的治理結(jié)構(gòu),以便使預(yù)算權(quán)力逐漸平衡,這也是該基本機(jī)構(gòu)框架能延續(xù)一個世紀(jì)的原因;績效預(yù)算與項(xiàng)目-計劃預(yù)算、零基預(yù)算等隸屬于預(yù)算編制改革的范疇,它建立在基本預(yù)算紀(jì)律的基礎(chǔ)上。美國的預(yù)算改革實(shí)踐提供了支持這一論據(jù)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù),無論早期的分項(xiàng)預(yù)算、績效預(yù)算、項(xiàng)目-計劃預(yù)算抑或近期的零基預(yù)算與新績效預(yù)算都未能撼動部門預(yù)算管理的基本框架,都是部門預(yù)算體系下的預(yù)算編制模式的變革。同時,自美國通過《預(yù)算和會計法案》并確定部門預(yù)算框架以來,各種預(yù)算編制改革并不存在歷史時序之間的互斥性,例如20世紀(jì)50年代績效預(yù)算所倡導(dǎo)的效益和效率基本分析思想?yún)s為計劃-項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算和新績效預(yù)算所采納。
