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 鄭勇

2020年1月13日，習近平總書記在十九屆中央紀監(jiān)四次全會上發(fā)表重要講話，首次將財會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，要求推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)。習總書記的講話賦予了“財會監(jiān)督”新的內(nèi)涵，也對做好新時代財會監(jiān)督工作提出了新的要求。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》明確指出，高等教育承擔著培養(yǎng)高級專門人才、發(fā)展科學技術文化、促進社會主義現(xiàn)代化建設的重大任務。做好高等學校財會監(jiān)督工作，對堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權力運行的制約和監(jiān)督，確保黨的路線方針政策在高等教育領域貫徹落實，提高高校資金使用效益，實現(xiàn)高校創(chuàng)新發(fā)展，具有重要意義。

一、當前高校財會監(jiān)督存在的問題

(一)高校對財會監(jiān)督認識不足

1.高校財會監(jiān)督概念不清晰

習總書記的講話賦予了財會監(jiān)督新的內(nèi)涵，但高校對這一新的內(nèi)涵如何具體體現(xiàn)并不十分清晰。財會監(jiān)督對高校財務工作而言仍是一個比較新的概念。直到2012年，財政部《高等學校會計制度》才首次明確提出了高校財務監(jiān)督的概念。(張纓,2020)高校財務監(jiān)督與財會監(jiān)督關系如何?如何理解財會監(jiān)督，在高校仍然存在困惑。高校財會監(jiān)督概念不清晰，將對進一步貫徹落實中央精神，加強財會監(jiān)督工作造成障礙。

2.對高校財會監(jiān)督工作重視不足

高校對財務收支相對較為重視，但對財會監(jiān)督工作重視程度相對不足，往往認為財務是管理工作，財會監(jiān)督工作是審計或紀檢監(jiān)督部門職能，在實務中多是將財會監(jiān)督與審計監(jiān)督工作等同。對財會監(jiān)督工作重要性重視不足，是影響財會監(jiān)督發(fā)揮作用的重要因素。

(二)高校財會監(jiān)督制度不健全

《高等學校財務制度》明確了高校財務監(jiān)督的內(nèi)容，但實踐中多數(shù)高校仍未制定專門的財務監(jiān)督制度，財務管理制度中雖然有一些財務監(jiān)督條款，但缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性和實踐性，執(zhí)行力度、效果不佳財務監(jiān)督不斷弱化，財務監(jiān)督作用不能正常發(fā)揮。(李四平，2019)

(三)高校財會監(jiān)督范圍較窄方式單一

目前高校財務部門對相關經(jīng)濟活動的監(jiān)督主要是預算審核和會計核算，重點在事后、事中監(jiān)督，缺少事前監(jiān)督，同時只有納入預算的資金才可能被監(jiān)督，監(jiān)督范圍較窄，導致發(fā)現(xiàn)問題能力不足，比如很難發(fā)現(xiàn)二級單位可能存在的“小金庫”或虛假經(jīng)濟業(yè)務，財會監(jiān)督主要是通過預算審批和支出審核方式進行，手段較為單一，影響財會監(jiān)督目標的實現(xiàn)。

二、高校財會監(jiān)督內(nèi)涵及與相關職能關系

解決高校財會監(jiān)督中存在的問題，必須要提高站位，認識到財會監(jiān)督的重要性，而認識財會監(jiān)督的重要性首先必須理解財會監(jiān)督的概念，因為只有清楚了解高校財會監(jiān)督的內(nèi)涵，才可能提高認識，通過采取措施解決存在的問題，而理解高校財會監(jiān)督的關鍵則在于理清高校財會監(jiān)督自身及與其他監(jiān)督形式之間的關系。

(一)高校財會監(jiān)督的概念

1.高校財會監(jiān)督的概念

從廣義上理解，財會監(jiān)督是依據(jù)預算法、會計法等法規(guī)對財政、財務、會計行為開展的各種監(jiān)管活動統(tǒng)稱，監(jiān)督主體主要有人大、審計、財政和行業(yè)主管部門。狹義上的財會監(jiān)督從內(nèi)涵來看，是由財政部門根據(jù)預算法、會計法等授權，監(jiān)督財政、財務、會計管理的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等執(zhí)行情況。財會監(jiān)督的內(nèi)容主要包含財政監(jiān)督、財務監(jiān)督、會計監(jiān)督。(王振東，2020)習總書記講話將財會監(jiān)督與審計監(jiān)督等監(jiān)督形式并列，是狹義的財會監(jiān)督概念。狹義的財會監(jiān)督能夠反映財會監(jiān)督的本質(zhì)屬性，有利于將財會監(jiān)督從類似監(jiān)督中區(qū)分開來，因此筆者贊同對財會監(jiān)督應從狹義角度理解，即財政、財務部門依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定對相關單位、部門財政財務會計活動的監(jiān)督。

高校財會監(jiān)督具有雙重屬性，既是外部財會監(jiān)督的對象又是內(nèi)部財會監(jiān)督的主體。外部財會監(jiān)督主要是財政部門對高校遵守財經(jīng)法規(guī)和執(zhí)行會計制度等情況的財政監(jiān)督和會計監(jiān)督;內(nèi)部財會監(jiān)督則是高校財務管理部門對內(nèi)部院系、部門執(zhí)行財經(jīng)紀律和單位財務制度的財務監(jiān)督。外部財會監(jiān)督主體是財政部門，主要在國家財政監(jiān)督體系中進行研究。由此，筆者認為，高校財會監(jiān)督主要是指高校內(nèi)部財務監(jiān)督，高校財會監(jiān)督與高校財務監(jiān)督是同一概念，加強高校財會監(jiān)督也主要是加強和完善高校內(nèi)部財務監(jiān)督。

2.高校財會監(jiān)督的內(nèi)容

高校財會監(jiān)督主要是研究高校內(nèi)部財會監(jiān)督問題，實質(zhì)上即是內(nèi)部財務監(jiān)督。根據(jù)財政部《高等學校財務制度》(財教〔2012]488號)，高校財務監(jiān)督的主要內(nèi)容包括六個方面:一是預算監(jiān)督，包括對預算編制、財務報告的科學性、真實性、完整性，預算執(zhí)行的有效性、均衡性;二是各項收入和支出的合法性、合規(guī)性;三是結轉和結余的管理情況;四是資產(chǎn)管理的規(guī)范性、有效性;五是負債的合規(guī)性和風險程度;六是對違反財務規(guī)章制度的問題進行檢查糾正。這六個方面又可以歸納為三點:一是預算監(jiān)督，包括對預算編制、執(zhí)行、收入、支出、結轉和結余等事項的監(jiān)督，收支余實質(zhì)上仍是預算問題，預算監(jiān)督是財會監(jiān)督的核心;二是資產(chǎn)負債監(jiān)督，包括對資產(chǎn)管理和負債管理的監(jiān)督;三是對其他違反財務制度事項的監(jiān)督。

3.高校財會監(jiān)督的形式

高校財會監(jiān)督形式多種多樣，從監(jiān)督時間看包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，定期與不定期的監(jiān)督檢查，專項與非專項的監(jiān)督檢查等;從具體方式看包括檢查、會計核算、分析、評價等具體方式。

(二)理清高校財會監(jiān)督與相關職能關系

高校財會監(jiān)督的內(nèi)容主要是預算監(jiān)督和資產(chǎn)負債監(jiān)督，而預算管理和資產(chǎn)負債管理也是高校財務部門的重要職責，此外在高校監(jiān)督體系中還存在審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)督，理清財會監(jiān)督與他們之間的關系對正確認識和行使財會監(jiān)督職能具有重要意義。

1.財會監(jiān)督與財務管理關系

高校財務部門本身是高校財務管理部門，具有財會管理職能。財會監(jiān)督與財會管理有什么關系呢?在學理上，“監(jiān)督”“管理”有不同的解釋，“監(jiān)督是有權限的機關對于違法的行為和不當?shù)男袨榧右猿C正的活動;”“管理”，從廣義上講，則包括了計劃、組織、指揮、調(diào)節(jié)和監(jiān)督五個職能。(溫輝，2020)一般而言，財會監(jiān)督是廣義的財會管理的范疇之一，籠統(tǒng)的講財會管理包括財會監(jiān)督，但財會監(jiān)督只是財務管理部分內(nèi)容，二者仍有明顯區(qū)別，主要表現(xiàn)在:一是二者重點不同。財會監(jiān)督是高校財務部門對院系、部門執(zhí)行財經(jīng)紀律和學校財務制度的監(jiān)督，重點是對院系、部門的相關經(jīng)濟行為的檢查糾正;財務管理是高校財務部門自身的行為，重點是財務部門自身工作。二是二者內(nèi)容不同。財會監(jiān)督內(nèi)容主要是對相關經(jīng)濟行為的檢查糾正，財務管理則包括財會工作的所有方面，既包括財務工作也包括會計核算等內(nèi)容。二者又有密切關系，財會監(jiān)督是財務管理的重要組成部分，財會監(jiān)督是各項財務管理工作的后盾。

2.財會監(jiān)督與審計監(jiān)督關系

審計監(jiān)督是高校內(nèi)部審計部門對相關經(jīng)濟活動的監(jiān)督，與財會監(jiān)督相比，二者主要有五點不同:一是監(jiān)督的對象范圍不同。財會監(jiān)督對象主要是各院系、部門，包括審計部門;審計監(jiān)督對象不僅包括各院系、部門還包括財務部門本身。二是監(jiān)督的獨立性不同。財會監(jiān)督檢查是其本身管理職能的延伸，不具有獨立性;而審計部門在對各院系、部門資金運行的檢查與評價是以獨立的第三方的身份所進行，具有獨立性。三是監(jiān)督的內(nèi)容不同。財會監(jiān)督重點是對預算和資產(chǎn)管理的監(jiān)督，審計監(jiān)督既包括上述事項，又包括干部經(jīng)濟責任等，審計監(jiān)督范圍大于財會監(jiān)督。四是監(jiān)督的方式不同，財政監(jiān)督的方式主要是日常財務檢查，審計監(jiān)督則一般依托具體審計項目進行。五是監(jiān)督時點不同。審計監(jiān)督往往是事后監(jiān)督，財會監(jiān)督既可以發(fā)生在經(jīng)濟業(yè)務過程中，又可以是在經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生之后進行。財會監(jiān)督與審計監(jiān)督又有重合之處，都是對院系、部處經(jīng)濟活動的監(jiān)督，都依據(jù)財經(jīng)法規(guī)和學校制度，目標都是為了維護財經(jīng)紀律，防止經(jīng)濟活動中的風險。

3.財會監(jiān)督與紀檢監(jiān)督關系

高校紀檢監(jiān)察部門對經(jīng)濟活動也有監(jiān)督功能，財會監(jiān)督與紀檢監(jiān)督相比，差異主要有三點:一是財會監(jiān)督側重于對經(jīng)濟活動事件的監(jiān)督，紀檢監(jiān)督側重于對人的監(jiān)督。二是財會監(jiān)督側重于事中監(jiān)督，紀檢監(jiān)督主要是事后監(jiān)督。三是財會監(jiān)督主要通過財會手段，紀檢監(jiān)督主要是采取信訪、辦案等手段。財會監(jiān)督與紀檢監(jiān)督也有重合之處，也都是對院系、部處經(jīng)濟活動的監(jiān)督，都依據(jù)財經(jīng)法規(guī)和學校制度，目標都是為了維護財經(jīng)紀律，防止經(jīng)濟活動中的風險。此外，財會監(jiān)督還能夠為紀檢監(jiān)督提供線索和資料，促進紀檢監(jiān)督落在實處。

三、做好高校財會監(jiān)督工作的建議

(一)充分認識財會監(jiān)督的重要作用

高校應當正確認識財會監(jiān)督的內(nèi)涵，充分認識財會監(jiān)督的重要作用。明確財會監(jiān)督是獨立的監(jiān)督方式，不能以財務管理代替財會監(jiān)督，更不能以審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)督取代財會監(jiān)督。

(二)加強財會監(jiān)督制度建設

高校應加強財會監(jiān)督制度建設。一是出臺專門的財會監(jiān)督制度，明確學校財會監(jiān)督的具體內(nèi)容、方式及結果運用;二是完善高校內(nèi)部控制建設，尤其是要完善重點領域、重點部門內(nèi)部控制建設，財會監(jiān)督是手段而非目的，各院系、部門經(jīng)濟活動的合規(guī)性主要靠他們完善的內(nèi)部控制來保證，完善相關內(nèi)部控制制度是加強財會監(jiān)督工作的重要保障;三在學校章程明確財務監(jiān)督地位，以制度方式將財務監(jiān)督與紀檢監(jiān)督、審計監(jiān)督并列，在實踐中將三者聯(lián)動，融為一體。

(三)拓寬財會監(jiān)督范圍豐富財會監(jiān)督方式

豐富的監(jiān)督手段是做好財會監(jiān)督工作的必要保證，具體而言主要是做到以下三點:一是將事前、事中、事后監(jiān)督方式相結合，區(qū)分不同經(jīng)濟活動將決策前的審查與過程中檢查、事后的復核結合，確保經(jīng)濟業(yè)務真實合規(guī)。二是充分運用大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)工具，將財務系統(tǒng)與招標、合同、資產(chǎn)等系統(tǒng)整合連接實現(xiàn)共享，不僅對預算、資產(chǎn)管理活動進行監(jiān)督，而是將全部經(jīng)濟活動納入監(jiān)督范圍，拓寬監(jiān)督范圍，從而制止可能的舞弊行為，防止損失發(fā)生。三是定期與不定期組織相關監(jiān)督檢查，實踐中靈活運用財務檢查、會計核算、分析、評價等各種監(jiān)督方式。

以上是筆者對高校財會監(jiān)督工作的粗淺認識，鑒于此項工作的重要性，期待有更多學者對此作更進一步深入的研究，從而推動財會監(jiān)督工作在高校能夠向更高層面的發(fā)展。